Qua việc xem xét tình hình ban hành luật, pháp lệnh những năm gần đây, xin được tập trung đánh giá chất l­ượng của dự án luật, pháp lệnh trên hai phư­ơng diện cơ bản là nội dung và hình thức.

1. Đánh giá chất lượng dự án luật, pháp lệnh về nội dung

1.1.Những mặt tốt

Sau gần 20 năm đổi mới, chất lượng về nội dung của các dự án luật, pháp lệnh có những tiến bộ đáng kể. Nói một cách khái quát, các dự án luật, pháp lệnh ở nước ta đang dần dần tiếp cận gần hơn với những tiêu chí về mặt nội dung của một văn bản quy phạm pháp luật “tốt” - văn bản “chứa đựng đúng đắn, khách quan các giá trị chính trị - kinh tế - xã hội ở trong nước, đồng thời chứa đựng các giá trị nhân loại được thừa nhận chung”[1]. Những ưu điểm về chất lượng nội dung của dự án luật, pháp lệnh được ghi nhận, cụ thể là:

a) Nội dung đường lối, chính sách đổi mới của Đảng được thể chế hoá trong các đạo luật, pháp lệnh, vì thế, nội dung của luật, pháp lệnh chứa đựng nhiều tư duy pháp lý mới

Trong thời gian qua, nội dung các dự án luật, pháp lệnh đã bám sát nhiệm vụ cách mạng trong từng thời kỳ, thể chế hoá được nhiều đường lối, chính sách đổi mới của Đảng trên nhiều lĩnh vực. Vì thế, nội dung của luật, pháp lệnh chứa đựng những tư duy pháp lý mới, làm cho luật, pháp lệnh trở thành phương tiện đầy hiệu lực để đưa đường lối, chính sách của Đảng vào cuộc sống, làm cho đường lối, chính sách của Đảng trở thành hiện thực. Việc thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng thành các điều luật, pháp lệnh đã khắc phục được tình trạng “sao chép” giản đơn, máy móc. Những tư duy chính trị - kinh tế mới trong cương lĩnh, trong nghị quyết của Đảng đã được thể chế hoá thành những quy tắc xử sự chung trong các trường hợp cụ thể, trên các lĩnh vực của đời sống xã hội và quan tâm đến tính hiện thực của những quy phạm pháp luật. Vì vậy, nói chung, nội dung của các dự án luật, pháp lệnh của nước ta thời gian qua so với trước đây đã chứa đựng nhiều nội dung mới. Trong lĩnh vực kinh tế, những chủ trương lớn của Đảng về “phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa”, về “tăng trưởng kinh tế nhanh, hiệu quả cao và bền vững đi đôi với giải quyết những vấn đề bức xúc về xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng, cải thiện đời sống nhân dân”[2]… được cụ thể hoá trong các quy định của luật, pháp lệnh. Về vấn đề này, có thể kể đến một số dự án luật, pháp lệnh như dự án Luật đất đai, Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, Luật công ty, Luật doanh nghiệp tư nhân, Luật doanh nghiệp nhà nước, Luật khoa học và công nghệ, Pháp lệnh đo lường… Việc thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng trong nội dung các dự án luật, pháp lệnh nói trên đã góp phần quan trọng tạo nên thành tựu to lớn về kinh tế - xã hội của đất nước trong những năm qua.

Cùng với việc thể chế hoá đường lối đổi mới về kinh tế, luật, pháp lệnh còn thể chế đường lối đổi mới hệ thống chính trị của đất nước về tổ chức bộ máy nhà nước, xuất phát từ quan điểm coi nhà nước là trụ cột trong hệ thống chính trị, là công cụ thực hiện quyền lực của nhân dân, Đảng ta luôn chú trọng xây dựng và hoàn thiện nhà nước. Quan điểm về xây dựng nhà nước được thể hiện trong nhiều văn kiện của Đảng như: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX được thể chế một bước trong Hiến pháp năm 1992, sau đó, tiếp tục được cụ thể hoá trong các dự án luật, pháp lệnh về tổ chức bộ máy nhà nước như: dự án Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật tổ chức Toà án nhân dân, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Pháp lệnh tổ chức Toà án quân sự, Pháp lệnh tổ chức Viện kiểm sát quân sự… Hệ thống tư tưởng, nguyên tắc cơ bản về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân từng bước được thể chế hoá thành các quy định của pháp luật và đang được thực thi trong cuộc sống.

b) Các đạo luật, pháp lệnh ngày càng thể hiện sâu sắc ý chí, nguyện vọng của nhân dân lao động

Không chỉ bảo vệ lợi ích của giai cấp công nhân và nhân dân lao động, các đạo luật, pháp lệnh còn phản ánh mong muốn, nguyện vọng của nhân dân trong quá trình đổi mới và phát triển đất nước. Việc đơn giản hoá thủ tục thành lập doanh nghiệp thể hiện trong các quy định của dự án Luật doanh nghiệp, việc làm rõ các quyền của người sử dụng đất và tạo điều kiện cho hoạt động chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong Luật đất đai, các quy định tạo cơ sở pháp lý hình thành thị trường điện lực trong Luật điện lực, việc tăng cường và tạo cơ chế cho Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội tiến hành giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước thể hiện trong dự án Luật hoạt động giám sát của Quốc hội… là những ví dụ cho thÊy các quy định của nhiều dự án luật, pháp lệnh đã phản ánh trung thực mong muốn của nhân dân, góp phần phát huy sức sản xuất và quyền làm chủ của nhân dân, đóng góp vào công cuộc xây dựng đất nước. Vừa qua, Quốc hội đã ban hành Luật phòng, chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm, chống lãnh phí, Luật đấu thầu với các quy định về minh bạch tài sản, thu nhập trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, thực hành tiết kiệm trong tổ chức hội họp, trong việc sử dụng phương tiện đi lại, thực hiện đấu thầu trong mua bán tài sản công… cũng đã thể hiện mong mỏi và nhận được sự quan tâm, ủng hộ của mọi tầng lớp nhân dân trong cả nước.

c) Nội dung của luật, pháp lệnh ngày càng phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước, kế thừa truyền thống, tập quán tốt đẹp của dân tộc, hạn chế ý muốn chủ quan, duy ý chí

Nếu như sự chủ quan, duy ý chí vốn là những hạn chế không nhỏ trong hoạt động xây dựng pháp luật ở những thời kỳ trước, thì trong giai đoạn gần đây, đặc biệt là từ khi tiến hành công cuộc đổi mới đất nước, các hạn chế đó đã từng bước được khắc phục. Quy định của nhiều dự án luật, pháp lệnh không chỉ là những quy tắc xử sự mang tính áp đặt từ bên trên mà đã thực sự bắt rễ từ cuộc sống, tôn trọng những quy luật mang tính khách quan của sự phát triển xã hội và thực tế đã được cuộc sống chấp nhận. Để bảo đảm cho nội dung của luật, pháp lệnh thể hiện đúng đắn đòi hỏi của thực tiễn, để cho ý chí của nhân dân lao động thể hiện trong luật và pháp lệnh phù hợp với các điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước trong từng thời kỳ, trước khi soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh, các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đã tiến hành khảo sát, đánh giá, nghiên cứu thực trạng quan hệ xã hội cần được điều chỉnh; đối với các văn bản sửa đổi, bổ sung thì còn tiến hành tổng kết, đánh giá việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật đó.

Khi xây dựng các quy định của luật, pháp lệnh, các nhà làm luật còn quan tâm đến các điều kiện kinh tế xã hội cụ thể trong từng thời kỳ, xây dựng các quy định phù hợp với điều kiện tâm sinh lý của người Việt Nam. Có những đạo luật, pháp lệnh sau khi được ban hành đã góp phần giải quyết những vấn đề bức xúc đang đặt ra trong đời sống xã hội như Luật đất đai, Luật khiếu nại, tố cáo…

d) Nội dung các đạo luật, pháp lệnh có sự kế thừa và phát triển các giá trị tiến bộ của nhân loại được thừa nhận chung trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội bằng pháp luật phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của nước ta

Thực hiện đường lối đổi mới do Đảng khởi xướng và lãnh đạo, trong điều kiện hội nhập kinh tế khu vực và thế giới, nội dung các dự án luật, pháp lệnh ngoài việc phản ánh những điều kiện kinh tế, xã hội của đất nước cũng đã tiếp cận và phản ánh những giá trị tiến bộ được thừa nhận chung của nhân loại, tuân thủ những quy luật khách quan trong việc phát triển kinh tế - xã hội. Các nhà lập pháp đã quan tâm tới việc học hỏi, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm lập pháp của các nước trên thế giới, vận dụng vào điều kiện ở Việt Nam, tạo điều kiện cho việc mở rộng giao lưu hợp tác giữa nước ta và thế giới. Có những vấn đề trước đây chưa từng được đề cập trong các văn bản có giá trị pháp lý cao như hạn chế độc quyền, khuyến khích cạnh tranh lành mạnh, chống bán phá giá, bán hàng đa cấp, chống trợ cấp, vấn đề hiến xác, hiến bộ phận cơ thể người, xác định lại giới tính… đã được đưa vào nội dung các dự án luật, pháp lệnh trên cơ sở kế thừa kinh nghiệm của các nước (dự án Luật thương mại (sửa đổi), Bộ luật dân sự (sửa đổi), Luật cạnh tranh, Pháp lệnh chống bán phá giá, Pháp lệnh chống trợ cấp đối với hàng hoá nhập khẩu vào Việt Nam…).

Để đáp ứng yêu cầu hội nhập, các quy định của luật, pháp lệnh được thiết kế theo hướng đảm bảo sự tương thích giữa pháp luật Việt Nam với pháp luật quốc tế, bảo đảm phù hợp với các hiệp ước đa phương, song phương mà Việt Nam là thành viên và các cam kết giữa Việt Nam với các nước.

1.2. Những mặt chưa tốt

Bên cạnh những mặt tốt đã đạt được, nội dung của các đạo luật, pháp lệnh hiện nay vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế cần khắc phục, cụ thể như sau:

a) Nội dung các đạo luật, pháp lệnh hiện hành chưa thể chế hoá đầy đủ chủ trương, đường lối, chính sách đổi mới của Đảng.

Thực tiễn lập pháp chỉ ra rằng, mặc dù những người làm luật nắm vững chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, nhưng việc thể chế hoá thành nội dung của luật, pháp lệnh còn rất lúng túng, đôi khi vận dụng vào việc quy định cụ thể còn rập khuôn, máy móc, chỉ dừng lại ở việc “nhắc lại”, “sao chép lại” nghị quyết của Đảng. Tình trạng đó làm giảm tính hiện thực của các quy phạm pháp luật, khiến cho việc thực hiện các quy định pháp luật gặp nhiều khó khăn, hiệu lực và hiệu quả pháp luật bị hạn chế trong cuộc sống.

Ngoài ra, việc thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng thành luật và pháp lệnh đôi khi còn dựa dẫm, ỷ lại vào sự chỉ đạo của tổ chức Đảng, nhất là đối với những vấn đề có nhiều phương án điều chỉnh. Vì thế, một số nội dung của luật chậm được đổi mới, thậm chí còn lạc hậu hơn so với đường lối, chủ trương của Đảng. Ví dụ vấn đề xã hội hoá các dịch vụ công, vấn đề quản lý tài sản công, vấn đề cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước, vấn đề cải cách hành chính, tư pháp chưa có nhiều tư duy pháp lý mới so với chủ trương, đường lối của Đảng.

b) Một số nội dung của luật, pháp lệnh còn ẩn chứa những lợi ích cục bộ, nặng về quản lý nhà nước, nhẹ về phát huy tính năng động, sáng tạo của người lao động, tạo thuận lợi cho nhà nước, gây khó khăn cho người bị quản lý

Hiện nay, đa số các luật, pháp lệnh đều do Chính phủ trình và giao cho các bộ soạn thảo. Do tâm lý “ăn cây nào rào cây nấy”, cơ quan quản lý (đồng thời là cơ quan soạn thảo) thường nhấn mạnh yêu cầu quản lý nhà nước, muốn đặt ra các quy phạm dễ cho công tác quản lý nhà nước của ngành mình nhưng lại gây khó khăn cho đối tượng bị quản lý. Một số dự án luật, pháp lệnh vẫn còn ẩn chứa trong nội dung lợi ích cục bộ của các bộ, ngành, chưa thực sự đứng trên lợi ích của đông đảo nhân dân lao động để giải quyết các vấn đề nảy sinh trong thực tế, tạo thuận lợi cho các cơ quan nhà nước mà gây khó khăn, phiền hà cho người dân.

Mặt khác, khi xem xét các quy định điều chỉnh mối quan hệ kinh tế dân sự giữa các chủ thể có địa vị pháp lý bình đẳng, có thể nhận thấy rằng quyền của các nhóm lợi ích khác nhau chưa được chú ý cân đối đầy đủ trong từng đạo luật, pháp lệnh. Chẳng hạn Bộ luật dân sự năm 1995 đã có những quy định về thế chấp nghiêng hẳn về quyền của chủ nợ nhận thế chấp (mà chủ yếu là các ngân hàng) gây bất lợi rất lớn cho con nợ phải thế chấp (mà chủ yếu là các doanh nghiệp cần vốn kinh doanh và người nghèo). Các quy định thiên lệch này không những làm cho nhận thức sai về thế chấp, mà còn tác động đến các đạo luật khác, nhất là Luật đất đai năm 2003. Do tính chất là một đạo luật về hành chính, Luật đất đai đã đưa ra các quy định nhằm trói buộc con nợ thế chấp quyền sử dụng đất. Nhìn vào các quy định này, người ta chỉ thấy quyền của các ngân hàng và của các cơ quan quản lý đất đai. Các quy định về thế chấp trong hai đạo luật kể trên đã làm tăng chi phí giao dịch và cản trở các giao dịch thị trường, và như vậy không góp phần cho sự phát triển kinh tế, xã hội. Ngoài ra, những đạo luật không cân đối được quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể còn dẫn tới một hệ quả xấu khác, là bên có quyền bị cắt xén sẽ tìm cách lẩn trốn pháp luật, không thi hành pháp luật, hoặc thậm chí là thúc đẩy "luật rừng" phát triển.

c) Nội dung điều chỉnh của các dự án luật, pháp lệnh còn thiếu toàn diện và chưa thật ổn định, tính dự báo thấp làm cho luật, pháp lệnh sau khi được ban hành phải thường xuyên sửa đổi, bổ sung

Hiện nay, chất lượng các dự án luật, pháp lệnh về nội dung chưa thực sự đáp ứng những yêu cầu của tình hình và còn bộc lộ những hạn chế chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, nội dung các dự án luật, pháp lệnh, nhìn chung, còn thiếu toàn diện, đồng bộ.

Mặc dù đã có sự tiến bộ nhiều so với trước, nhưng cho đến nay, nội dung các dự án luật, pháp lệnh của nước ta vẫn chưa bao quát toàn bộ đời sống xã hội, các quy định còn chắp vá, phát triển thiếu cân đối, nhiều ngành luật quan trọng như dân sự, lao động có thời kỳ ở vào trình độ thấp và lạc hậu. Trong giai đoạn hiện nay, đứng trước yêu cầu hội nhập và phát triển nền kinh tế thị trường, nhiều văn bản luật, pháp lệnh thuộc lĩnh vực kinh tế đã được ban hành nhưng so với đòi hỏi của thực tế thì vẫn còn thiếu rất nhiều văn bản quan trọng.

Thứ hai, nội dung các dự án luật, pháp lệnh còn chứa đựng quy phạm pháp luật không có nội dung điều chỉnh; thiếu các quy phạm về tài chính bảo đảm cho việc thi hành; tính tuyên ngôn của nhiều dự án luật, pháp lệnh chưa được khắc phục.

Trong một số dự án luật, pháp lệnh ở nước ta hiện nay, vẫn còn nhiều quy định chung chung, mang tính tuyên ngôn, không có nội dung điều chỉnh, có quy định gần như chỉ là sự sao chép lại Hiến pháp hay nghị quyết của Đảng. Nhiều vấn đề cụ thể, thậm chí cả những vấn đề thuộc tầm chính sách hoặc liên quan trực tiếp đến quyền của công dân lại dành cho văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành. Tình trạng chung khi xây dựng luật, pháp lệnh là các nhà làm luật thường bỏ lại những nội dung khó tìm được phương án điều chỉnh tối ưu nhất, trong khi nó rất cần được quy định trong luật hay pháp lệnh, “nhường” lại cho văn bản quy phạm pháp luật dưới luật. Tính “khẩu hiệu”, “tuyên ngôn” của các quy định đã làm cho đạo luật, pháp lệnh được ban hành không điều chỉnh được trên thực tế, đồng thời, dễ tạo ra khả năng cho việc giải thích và áp dụng luật một cách tuỳ tiện, không thống nhất. Bên cạnh đó, nhiều đạo luật, bộ luật thiếu các quy định cụ thể về cơ chế thực hiện, về tổ chức nhân sự, kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác nên hiệu lực thi hành thấp.

Thứ ba, nội dung các dự án luật, pháp lệnh thiếu tính dự báo, chưa bảo đảm tính ổn định tương đối, do đó, thường xuyên phải sửa đổi.

Hiện nay, luật, pháp lệnh ở nước ta thường xuyên bị sửa đổi, bổ sung (không ổn định) nên khó có thể bảo đảm được tính minh bạch, nhất quán trong chính sách pháp lý cũng như chính sách kinh tế - xã hội, trong khi đó, ổn định chính trị, ổn định về môi trường pháp lý là điều kiện cần thiết cho sự phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế. Khi có những điều chỉnh nhất định trong chính sách, các nhà lập pháp cũng chưa thực sự quan tâm tới việc đề ra biện pháp để hạn chế đến mức tối đa những ảnh hưởng tiêu cực, tạo thời gian cần thiết cho doanh nghiệp và các nhà đầu tư điều chỉnh kế hoạch sản xuất kinh doanh của mình cho phù hợp với những thay đổi trong chính sách pháp luật nhằm bảo đảm sự phát triển bền vững và có định hướng. Điều này thể hiện rõ trong sự thiếu ổn định của các sắc thuế của nước ta.

Bên cạnh đó, tính dự báo cũng chưa được quan tâm thể hiện trong các dự án luật, pháp lệnh ở nước ta. Ví dụ: Luật khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung trong hai năm liên tiếp, lần thứ nhất vào năm 2004 và sau đó, lại tiếp tục được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của năm 2005.

Thứ tư, nội dung một số đạo luật, pháp lệnh còn chứa đựng yếu tố mâu thuẫn, chồng chéo trong bản thân từng đạo luật, pháp lệnh và mâu thuẫn với hệ thống pháp luật.

Do thiếu sự rà soát cẩn thận và phân công chức năng, nhiệm vụ cụ thể với những trách nhiệm rõ ràng, nội dung một số đạo luật, pháp lệnh còn ẩn chứa quy phạm trùng lặp, chồng chéo, thậm chí trái ngược nhau. Ví dụ, pháp luật về hợp đồng ở nước ta trong một thời gian dài không có sự thống nhất và và bị xé lẻ trong ba văn bản là Luật thương mại năm 1997, Pháp lệnh hợp đồng kinh tế năm 1989 và Bộ luật dân sự năm 1995. Do đó, việc thực thi trong thực tế gặp rất nhiều khó khăn. Tương tự như trường hợp pháp luật về hợp đồng, pháp luật về đăng ký bất động sản hiện nay cũng đang được quy định tản mạn trong nhiều văn bản pháp luật, bao gồm: Luật đất đai, Luật bảo vệ và phát triển rừng, Bộ luật dân sự, Luật nhà ở... và các văn bản dưới luật. Tình trạng này đã ảnh hưởng tiêu cực đến việc thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của người có tài sản, đồng thời làm giảm đáng kể hiệu lực hoạt động quản lý của nhà nước với bất động sản ở nước ta.

Tính không thống nhất về mặt nội dung của các dự án luật, pháp lệnh có cơ sở từ chính những thiếu sót trong việc lập chương trình và thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, ví dụ như việc tiến hành sửa đổi văn bản luật về hình thức trước (luật thủ tục) rồi mới tiến hành sửa đổi văn bản luật về nội dung, trong khi, lôgic thống nhất thông thường đòi hỏi hình thức phải thay đổi cùng với sự biến đổi của nội dung chứ không phải theo chiều ngược lại. Ví dụ điển hình trong trường hợp này là việc sửa đổi Bộ luật dân sự được tiến hành sau khi đã ban hành Bộ luật tố tụng dân sự.

Thứ năm, nội dung của luật, pháp lệnh còn chứa đựng một số quy định không tính toán được chi phí phải bỏ ra cho quá trình điều chỉnh nên hiệu quả điều chỉnh thấp.

Đây là hệ quả tất yếu phát sinh từ những hạn chế nói trên trong nội dung các đạo luật, pháp lệnh hiện hành. Thực tiễn đã chỉ ra rằng, nhiều đạo luật để tổ chức thực hiện được trong thực tiễn phải thành lập thêm tổ chức, phải tăng thêm biên chế, xây dựng thêm trụ sở mới… Trong điều kiện đất nước còn nghèo, một phần không nhỏ ngân sách là từ nguồn vốn đi vay, sự thiếu hiệu quả của các phương án điều chỉnh quan hệ xã hội trong nội dung của dự án luật, pháp lệnh là một hạn chế không nhỏ, cần sớm được khắc phục.

d) Nội dung của luật, pháp lệnh hiện hành chưa có những quy định nội luật hóa các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập nên mức độ phù hợp thấp; việc tiếp thu kinh nghiệm của nước ngoài còn rập khuôn, máy móc

Thực tế thời gian qua, việc chuyển hoá các quy định của điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên vào nội dung các dự án luật, pháp lệnh chưa được quan tâm thoả đáng, còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được các “chuẩn mực” của hội nhập kinh tế quốc tế, chưa tương thích với tính chất của nền kinh tế thị trường và trên thực tế, vẫn ở trình độ của một hệ thống pháp luật đang hướng tới thị trường.

1.3. Nguyên nhân của những hạn chế về chất lượng nội dung của dự án luật, pháp lệnh

Dự án luật, pháp lệnh là kết quả của nhiều hoạt động, là sản phẩm của nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân hữu quan tham gia vào quy trình lập pháp. Nội dung của dự án luật, pháp lệnh chịu sự tác động của những yếu tố khách quan và chủ quan khác nhau như điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ, đường lối, chính sách và quan điểm trong quá trình xây dựng pháp luật, khả năng, trình độ của những người tham gia soạn thảo… Do đó, việc xem xét chất lượng về nội dung của dự án luật, pháp lệnh không thể tách rời những yếu tố của quy trình lập pháp cũng như những điều kiện khách quan và chủ quan ảnh hưởng tới hiệu quả của quy trình đó.

Với quan điểm này, những hạn chế nói trên về chất lượng nội dung của dự án luật, pháp lệnh có thể được lý giải bởi một số nguyên nhân cơ bản sau đây:

Thứ nhất, việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh chưa khoa học, hoạt động của Ban soạn thảo mang tính hình thức và kém hiệu quả.

Trong thời gian qua, các Ban soạn thảo chưa thực sự phát huy được vai trò của mình trong việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh. Hoạt động của Ban soạn thảo còn mang tính “rộng rãi cho đủ thành phần”, chú trọng tính đại diện hình thức của các bộ, ngành có liên quan; sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học còn hạn chế, chưa thực sự được coi trọng; chưa tham khảo triệt để ý kiến của nhân dân và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Do đó, thay vì đứng trên lợi ích của đông đảo nhân dân trong xã hội, nhiều Ban soạn thảo về thực chất chỉ là thiết chế hợp thức hoá lợi ích cục bộ của bộ, ngành chủ trì việc soạn thảo luật, pháp lệnh.

Không những thế, vai trò của Ban soạn thảo trong quá trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh cũng còn mờ nhạt vì các thành viên trong Ban soạn thảo thường là đại diện lãnh đạo các bộ, cơ quan ngang bộ nên không có đủ thời gian để tham gia một cách thường xuyên, đầy đủ và tích cực vào quá trình soạn thảo văn bản. Trên thực tế, người tham gia các cuộc họp của Ban soạn thảo lại là chuyên viên của các bộ, ngành mà không phải là các đồng chí lãnh đạo với tư cách là thành viên của Ban soạn thảo. Điều này làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng cũng như tiến độ xây dựng văn bản do thiếu sự định hướng, thống nhất ý kiến chỉ đạo ngay từ giai đoạn đầu của Ban soạn thảo về những vấn đề phức tạp, còn có ý kiến khác nhau. Đây là nhược điểm mang tính phổ biến hiện nay, do đó, cần được nghiên cứu để tìm ra biện pháp khắc phục, nhằm chấm dứt tình trạng Tổ biên tập làm thay chức năng của Ban soạn thảo.

Hiện nay, trên 90% các dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội là do Chính phủ soạn thảo[3], vì vậy, những khiếm khuyết nói trên trong giai đoạn soạn thảo dự án luật, pháp lệnh có quan hệ chặt chẽ với tổ chức và hoạt động của cơ quan này. Vì vậy, các giải pháp được đề xuất không thể tách rời vấn đề nâng cao hiệu quả, kiện toàn tổ chức của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ.

Thứ hai, công tác thẩm định, thẩm tra đối với các dự án luật, pháp lệnh còn mang tính hình thức, thiếu hiệu quả.

Thực tế xây dựng luật, pháp lệnh thời gian qua cho thấy, hoạt động thẩm định, thẩm tra của Bộ Tư pháp, Hội đồng Dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội còn rất nhiều hạn chế, chưa thực sự là những phản biện khoa học về những vấn đề thuộc nội dung của các dự án. Nội dung thẩm định, thẩm tra còn phiến diện, xuôi chiều, chưa đầy đủ, toàn diện, các lập luận, lý lẽ được nêu trong văn bản thẩm định chưa có tính thuyết phục cao, việc thẩm định nhìn chung còn chậm so với yêu cầu, do đó, giá trị pháp lý của việc thẩm định, thẩm tra chưa được đề cao. Các dự án luật, pháp lệnh không được xem xét như là kết quả của quá trình nghiên cứu khoa học pháp lý, khoa học quản lý, do đó, hầu hết các dự án không được tổ chức phản biện khoa học để đảm bảo tính khoa học, khách quan, khả thi và phát hiện những mâu thuẫn trong các quy định của dự án, mâu thuẫn giữa các quy định của dự án với quy định của pháp luật hiện hành.

Thứ ba, chưa có cơ chế huy động sự tham gia đóng góp ý kiến của các nhà khoa học, nhà quản lý và của các chuyên gia giàu kinh nghiệm trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước, các tổ chức xã hội, các doanh nghiệp, nhân dân vào các dự án luật, pháp lệnh; việc tổ chức lấy ý kiến công chúng còn hình thức và kém hiệu quả.

Thứ tư, lực lượng cán bộ trực tiếp làm công tác xây dựng luật, pháp lệnh còn thiếu và yếu.

Để đáp ứng yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật phục vụ quá trình đổi mới đất nước, đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật trong các cơ quan nhà nước đã được bổ sung, tăng cường và nâng cao chất lượng. Tuy nhiên, so với yêu cầu của công tác xây dựng pháp luật hiện nay, đội ngũ này vẫn còn hạn chế về trình độ, năng lực, chưa được đào tạo cơ bản, chuyên sâu về kiến thức pháp luật, năng lực phân tích chính sách và kỹ năng lập pháp còn thấp, ít có cơ hội để học hỏi kinh nghiệm lập pháp của các nước có nền khoa học pháp lý tiên tiến. Điều đó tác động rất lớn đến chất lượng dự án luật, pháp lệnh ở nước ta.

Thứ năm, tư duy pháp lý trong xây dựng luật, pháp lệnh chậm được đổi mới.

Qua gần 20 năm tiến hành đổi mới, nhưng những ảnh hưởng của cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp vẫn còn đè nặng lên tư duy, cách suy nghĩ của các chủ thể xây dựng pháp luật. Các chủ thể này chưa thực sự đổi mới tư duy xây dựng luật, pháp lệnh theo yêu cầu của cơ chế mới, vẫn giữ nếp nghĩ và cách làm cũ, sau đó, lại đưa vào nội dung các dự án luật, pháp lệnh được phân công soạn thảo. Bên cạnh đó, nhiều vấn đề về lý luận và thực tiễn mới về nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân chưa được tổ chức nghiên cứu, tổng kết một cách cơ bản có hệ thống. Vì thế nội dung của dự án luật, pháp lệnh chưa theo kịp, thậm chí lạc hậu so với thực tiễn.

Ngoài những nguyên nhân cơ bản trên đây, hạn chế về chất lượng nội dung của các dự án luật, pháp lệnh còn xuất phát từ một số nguyên nhân như thiếu một quan điểm cải cách pháp luật đồng bộ; thiếu một lý thuyết về hệ thống pháp luật phù hợp với giai đoạn hiện nay; chưa nắm rõ chức năng của từng ngành luật để thể hiện chúng trong các đạo luật; chưa xác định được vị trí của từng đạo luật trong hệ thống các văn bản pháp luật; từng đạo luật chưa được dẫn dắt bởi một chính sách cụ thể; việc tiếp thu kinh nghiệm nước ngoài thiếu lựa chọn và tinh tế… Bên cạnh đó, sự thiếu hiệu quả trong hoạt động của các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội cũng là một trong những yếu tố ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng nội dung dự án luật, pháp lệnh hiện nay.

1 2. Đánh giá chất lượng dự án luật, pháp lệnh về hình thức

Bên cạnh yếu tố nội dung, yếu tố hình thức cũng là một mặt rất quan trọng thể hiện chất lượng của luật, pháp lệnh. Hình thức của luật, pháp lệnh không chỉ là hình thức thể hiện ra bên ngoài của một đạo luật, pháp lệnh mà quan trọng hơn, đó chính là mối liên hệ nội tại giữa các yếu tố cấu thành nội dung của luật, pháp lệnh. Mối quan hệ nội tại này quy định và chi phối tính thống nhất của các quy phạm pháp luật, phản ánh sự thống nhất bên trong về nội dung của các quy phạm pháp luật. Sự thống nhất đó được thể hiện trong cơ cấu, trong “cấu trúc” bên trong của văn bản quy phạm và ở ngôn ngữ của luật, pháp lệnh. Vì thế, kỹ thuật lập pháp là một trong những vấn đề quan trọng của lý luận về xây dựng pháp luật. Chất lượng của hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và hoạt động lập pháp nói riêng, hiệu quả của pháp luật, của sự điều chỉnh pháp luật ở một mức độ nhất định tuỳ thuộc vào kỹ thuật lập pháp.

Trong thời gian qua, do những chuyển biến tích cực trong việc nhận thức về tầm quan trọng của kỹ thuật lập pháp, chất lượng dự án luật, pháp lệnh về mặt hình thức ở nước ta đã có những thay đổi đáng ghi nhận. Sau đây là một số ưu điểm cũng như hạn chế về hình thức của dự án luật, pháp lệnh ở nước ta hiện nay.

2.1. Những ưu điểm về chất lượng hình thức của dự án luật, pháp lệnh

Việc nâng cao chất lượng về hình thức của luật, pháp lệnh ở nước ta thời gian qua đã có nhiều tiến bộ, thể hiện qua những điểm chủ yếu là:

a) Các dự án luật, pháp lệnh ngày càng bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ về cơ cấu

Trong những năm gần đây, tính thống nhất, đồng bộ về cơ cấu của dự án luật, pháp lệnh được cải thiện ở cả hai cấp độ: trong bản thân dự án luật, pháp lệnh và trong toàn bộ hệ thống pháp luật.

Trong phạm vi từng dự án luật, pháp lệnh, cơ cấu của dự án luật, pháp lệnh đã thể hiện được mối liên hệ lôgic giữa các phần, chương, mục, điều, khoản với cách đánh số thứ tự thống nhất; mỗi phần, chương, mục, điều, khoản đều có mục tiêu cụ thể, nhưng tựu trung lại đều tập trung vào chủ đề của văn bản, đều hướng tới giải quyết nhiệm vụ, mục tiêu chung của dự án luật, pháp lệnh. Các phần trong dự án được bố trí, sắp xếp theo một trình tự hợp lý từ những vấn đề chung mang tính nguyên tắc, định nghĩa cho đến những vấn đề cụ thể, chi tiết. Nếu như trước đây cơ cấu của luật, pháp lệnh rất đơn giản, các điều của luật, pháp lệnh ít khi được đặt tên, thì trong những năm gần đây, các điều trong hầu hết các đạo luật và nhiều pháp lệnh đã được đặt tên. Tên của các điều luật đã thể hiện được bản chất, nội dung của điều luật, giúp cho việc áp dụng pháp luật dễ dàng hơn. Điều đó cũng góp phần không nhỏ trong việc giảm bớt sự mâu thuẫn, "vênh nhau" giữa các quy định trong cùng một dự án luật, pháp lệnh.

Trong mối tương quan với toàn bộ hệ thống pháp luật, tính thứ bậc của các văn bản trong hệ thống pháp luật, quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành, giữa luật nội dung và luật hình thức cũng được chú trọng hơn trước. Với việc thiết kế các quy định về việc áp dụng văn bản luật được ban hành và các văn bản có liên quan, mối quan hệ giữa các đạo luật có sự trùng lặp nhất định về phạm vi điều chỉnh đã được giải quyết khá rõ ràng ngay trong các quy định của luật, tạo điều kiện cho việc thực thi pháp luật.

b) Tính chính xác, chặt chẽ về mặt hình thức của dự án luật, pháp lệnh và tính rõ ràng, dễ hiểu của các quy phạm được nâng cao

Để những quy tắc xử sự trong nội dung dự án luật, pháp lệnh thực sự trở thành chuẩn mực, khuôn mẫu mà các chủ thể phải tuân thủ, trong thời gian qua, các nhà lập pháp đã hết sức chú ý đến việc diễn đạt chặt chẽ, chính xác nội dung của quy phạm pháp luật, bảo đảm thể hiện đúng ý đồ của nhà làm luật; tránh việc hiểu sai lệch nội dung của pháp luật, kéo theo việc áp dụng pháp luật sai, áp dụng pháp luật không thống nhất hoặc sự tuỳ tiện trong quá trình thực hiện pháp luật.

Những kết quả đạt được trong việc nâng cao tính chính xác, chặt chẽ về mặt hình thức của dự án luật, pháp lệnh, tính rõ ràng, dễ hiểu của các quy phạm trong luật, pháp lệnh thể hiện qua một số điểm cụ thể sau đây:

- Cấu trúc hình thức của văn bản từng bước được chuẩn hoá.

Các yếu tố thuộc thể thức trình bày của văn bản luật, pháp lệnh như: quốc hiệu, tên cơ quan ban hành, địa điểm, thời gian ban hành, số và ký hiệu văn bản, tên văn bản, căn cứ, mục tiêu của văn bản, chữ ký và con dấu… đã có sự thống nhất. Trong đó, việc đặt tên cho luật, pháp lệnh thường được quan tâm thảo luận trong quá trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh nhằm bảo đảm phản ánh đúng lĩnh vực hoặc đối tượng cơ bản mà văn bản đó điều chỉnh, bảo đảm phân định rõ hai trường hợp: sửa đổi, bổ sung từng phần và sửa đổi, bổ sung cơ bản, toàn diện… Một số yếu tố ít giá trị thực tiễn trong cấu trúc hình thức của văn bản đã được bãi bỏ (ví dụ phần lời nói đầu trong các đạo luật, pháp lệnh). Việc bảo đảm và chuẩn hoá các yếu tố về thể thức giúp cho việc bảo đảm tính chính xác của dự án luật, pháp lệnh cũng như tính nghiêm túc, tính quyền uy của văn bản khi truyền đạt đến đối tượng phải thi hành.

- Văn phạm, ngữ pháp tiếng Việt trong sáng, rõ ràng hơn.

Việc diễn đạt các quy phạm pháp luật trong các dự án luật, pháp lệnh gần đây ngày càng hướng tới tính chính xác cao về chính tả và thuật ngữ. Các thuật ngữ được sử dụng một cách chuẩn xác hơn, đặc biệt là những thuật ngữ pháp lý và những thuật ngữ chuyên môn thuộc lĩnh vực phạm vi điều chỉnh của dự án luật, pháp lệnh. Ví dụ: Bộ luật Dân sự năm 1995 đã dùng thuật ngữ: hợp đồng, nghĩa vụ… thì dự án luật, pháp lệnh khác có liên quan không được dùng các thuật ngữ cũ như: "khế ước", "trái vụ"… gây khó hiểu cho người tiếp cận pháp luật.

Bên cạnh việc sử dụng chính xác các thuật ngữ pháp lý, thuật ngữ chuyên môn, các nhà lập pháp cũng quan tâm hơn tới việc sử dụng tiếng Việt chuẩn, chính thống, phổ biến, không sử dụng ngôn ngữ địa phương, từ cổ, từ lóng... Nhiều thuật ngữ chuyên môn khó hiểu đã được giải thích ngay trong dự án luật, pháp lệnh, tạo điều kiện cho việc hiểu và áp dụng thống nhất pháp luật.

Những kết quả chủ yếu trên đây đã góp phần làm cho nội dung của dự án luật, pháp lệnh được thể hiện một cách chính xác, khoa học hơn, từ đó, góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả của văn bản khi được ban hành.

2.2. Một số hạn chế về chất lượng hình thức

Bên cạnh các thành tựu nói trên, hình thức của dự án luật, pháp lệnh ở nước ta cũng còn nhiều hạn chế, cụ thể là:

a) Hạn chế trong việc phản ánh các yếu tố nội dung

Trên thực tế, tính minh bạch trong việc thể hiện nội dung của các dự án luật, pháp lệnh ở nước ta còn rất hạn chế. Một ví dụ điển hình là việc áp dụng một nguyên tắc trong khoa học pháp lý: có thể làm tất cả những gì luật không cấm, một nguyên tắc có ý nghĩa to lớn, thể hiện mối quan hệ giữa dân chủ và pháp luật trong xã hội. Như vậy, xét về mặt lý thuyết, trong các đạo luật, pháp lệnh điều chỉnh lĩnh vực tư, các quy định về quyền được làm một việc gì đó của cá nhân, công dân nên được thay thế bằng quy định về cấm công dân không được làm một công việc nhất định. Ngược lại, các đạo luật, pháp lệnh điều chỉnh hoạt động của các cơ quan nhà nước, công chức đòi hỏi sự liệt kê các quyền, nghĩa vụ của chủ thể một cách rõ ràng và rành mạch. Tuy nhiên, không phải lúc nào chúng ta cũng đạt đến chuẩn mực của kỹ thuật lập pháp, các khoản có nội dung tương tự như: “có các quyền (nghĩa vụ) khác theo quy định của pháp luật” thường xuyên xuất hiện trong các đạo luật, pháp lệnh, đôi khi được coi như là một giải pháp hữu hiệu để bao quát hết các tình huống mà ở thời điểm soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, cơ quan soạn thảo vẫn chưa lường trước được. Lúc đó, các cá nhân, doanh nghiệp sẽ hoang mang không biết các quyền khác mà họ được làm là gì; trong khi, các cơ quan hành chính nhà nước sẽ có xu hướng tự bổ sung thêm quyền và nghĩa vụ cho họ bằng các văn bản dưới luật. Đó là các hiện tượng mà chúng ta phải tránh trong xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.

Bên cạnh đó, có những dự án luật, pháp lệnh chứa đựng các quy định không rõ ràng, từ ngữ không rõ ràng, gây ra nhiều sai lầm pháp luật và dẫn đến hậu quả chính trị, kinh tế, xã hội nghiêm trọng không đáng có. Chẳng hạn, các từ như “thông thường” được quy định trong một số văn bản luật, pháp lệnh. Việc dùng các từ như vậy dẫn đến tình trạng không chấp hành nghiêm chỉnh các văn bản đó. Trong khoa học pháp lý nước ta, những vấn đề liên quan đến ngôn ngữ dùng trong luật, pháp lệnh chưa được nghiên cứu một cách thoả đáng, chưa có sự so sánh, phân loại những dạng văn phong của luật, pháp lệnh với ngôn ngữ và văn phong của các văn bản quy phạm pháp luật khác với cơ cấu đơn giản đặc trưng cho các văn bản đó. Có trường hợp, chính sự thiếu minh bạch về nội dung đã dẫn đến sự thiếu rõ ràng trong cách thức thể hiện. Ví dụ, Luật kinh doanh bảo hiểm năm 2000 đã quy định cả các vấn đề liên quan tới luật tư và luật công, do đó, ảnh hưởng lớn tới kỹ thuật lập pháp. Thông thường, cách thức viết các quy định của luật tư khác với cách thức viết các quy định của luật công. Nhưng việc gộp cả các quy định của luật tư và của luật công vào một đạo luật làm cho các quy định của luật tư bị mờ nhạt, ảnh hưởng tới quyền lợi của công dân, vì tâm lý của người làm luật thường chú ý hơn tới vai trò của mình trong hoạt động quản lý nhà nước, nhất là ở Việt Nam.

b) Hạn chế về tính thống nhất, đồng bộ giữa các quy phạm pháp luật trong các đạo luật, pháp lệnh với các quy phạm pháp luật hiện hành khác

Hệ thống pháp luật gồm rất nhiều quy phạm pháp luật trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, nhưng luôn có mối quan hệ thống nhất và phối hợp với nhau; nếu có sự mâu thuẫn, chồng chéo trong nội tại hệ thống pháp luật, giữa các đạo luật hoặc giữa các quy phạm pháp luật thì không thể có sự điều chỉnh pháp luật đồng bộ, có hiệu lực và hiệu quả được.

Hiện nay, phần lớn các văn bản luật, pháp lệnh của Việt Nam đều tiềm ẩn nguy cơ gây ra sự mâu thuẫn, không thống nhất do hai kiểu quy định: “Các văn bản trước đây trái với quy định của luật (pháp lệnh) này đều bị bãi bỏ” và “Chính phủ quy định chi tiết thi hành luật (pháp lệnh) này” (mà không quy định phạm vi vấn đề và thời hạn mà Chính phủ phải có văn bản quy định chi tiết). Các quy phạm về hiệu lực trong một số dự án luật, pháp lệnh không bảo đảm hiệu quả. Cách tuyên bố hiệu lực trong luật, pháp lệnh hiện hành không loại trừ tình trạng chồng chéo về hiệu lực văn bản. Hình thức các quy phạm này chủ yếu là các quy phạm tuyên bố chung như­: ngày có hiệu lực của văn bản và các văn bản khác trái với văn bản này thì không còn hiệu lực (không liệt kê và huỷ bỏ hiệu lực của văn bản cụ thể hoặc trong trường hợp quy định của luật này (về một lĩnh vực chuyên ngành) trái với quy định của luật khác thì áp dụng luật này) quy phạm giải quyết xung đột hoặc nếu trái với điều ư­ớc quốc tế thì ưu tiên áp dụng điều ước quốc tế (quy định chung này còn có thể hiểu sẽ có giá trị áp dụng về trước: đối với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia đồng thời có giá trị tương lai). Cách quy định về hiệu lực trên đây gây khó khăn trong thi hành. Để dễ thi hành, cần có cách tuyên bố hiệu lực hữu hiệu hơn, rõ ràng hơn, song song với việc thực hiện các biện pháp rà soát, hợp nhất văn bản[4].

c) Hạn chế trong việc bảo đảm sự nhất thể hoá, sự đồng nhất về hình thức và cơ cấu của các văn bản luật, pháp lệnh; về các phương thức trình bày (diễn đạt) các quy định pháp luật

Về cơ bản, văn bản luật, pháp lệnh phải có cơ cấu giống nhau, phải sử dụng các thuật ngữ thống nhất, các cấu trúc và sự trình bày thống nhất, ngôn ngữ được nhất thể hoá. Tính nhất thể hoá, tính tiêu chuẩn hoá của các quy định pháp lý, của các phương thức trình bày và sắp xếp các quy định đó là thuộc tính không thể thiếu được của các văn bản quy phạm pháp luật. Thuộc tính đó xuất phát từ tính xác định về hình thức của pháp luật và từ sự cần thiết của việc diễn đạt chính xác và rõ ràng tư tưởng của nhà làm luật.

Trên thực tế, sự không đồng bộ về đề mục của các văn bản quy phạm pháp luật, sự không thống nhất về cơ cấu, về phong cách trình bày (diễn đạt), sự không giống nhau về việc đánh số các điều luật, các khoản và các điểm của các điều luật, sự không thống nhất của các quy định sửa đổi, bổ sung và huỷ bỏ các văn bản quy phạm pháp luật và các phần của văn bản đó đã làm khó khăn thêm cho việc sử dụng các văn bản quy phạm pháp luật trong thực tiễn.

I1. d) Hạn chế trong việc áp dụng các quy tắc, kỹ thuật soạn thảo văn bản

I2. Mặc dù đã có những tiến bộ đáng kể, tuy nhiên, việc áp dụng các quy tắc, kỹ thuật soạn thảo văn bản như: ngôn ngữ thể hiện trong đạo luật, pháp lệnh phải đảm bảo sự chính xác, rõ ràng, cụ thể và đơn nghĩa; chỉ sử dụng tiếng Việt chuẩn, không sử dụng ngôn ngữ địa phương; đảm bảo tính phổ biến của thuật ngữ pháp lý được dùng trong văn bản; sử dụng câu ngắn với trật tự lôgic, sử dụng tối đa quy phạm viện dẫn... cũng còn không ít hạn chế.

Việc viện dẫn những quy định ở trong cùng văn bản hay từ các văn bản khác để soạn thảo dự án luật, pháp lệnh là cần thiết và hiệu quả để loại bỏ sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản, các quy định, đảm bảo sự thống nhất của pháp luật. Tuy nhiên, trong quá trình xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, kỹ thuật viện dẫn chưa thực sự phát huy được vai trò quan trọng của mình. Nhiều nguyên tắc trong việc sử dụng kỹ thuật viện dẫn không được tuân thủ triệt để, cụ thể như: yêu cầu phải chỉ đúng và rõ quy định được viện dẫn, không được viện dẫn chung chung tới toàn bộ văn bản; trong dự án luật, pháp lệnh không được viện dẫn quy định của một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý thấp hơn; yêu cầu đảm bảo tính phù hợp của đối tượng điều chỉnh của quy định viện dẫn và quy định được viện dẫn... Trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật, các quy định ngoại lệ (như: "trừ trường hợp", “trừ trường hợp đặc biệt”...) không được chỉ rõ; chưa phân biệt rõ ngoại lệ của một ý trong một khoản, ngoại lệ của một khoản, ngoại lệ của một điều luật và ngoại lệ của một chế định pháp luật (ví dụ: trừ trường hợp pháp luật có quy định khác). Việc sử dụng kỹ thuật viện dẫn thiếu chính xác đã dẫn tới những hậu quả không tốt như: áp dụng sai pháp luật, mất nhiều thời gian tìm kiếm quy phạm được viện dẫn để áp dụng.

2.3.Nguyên nhân của những hạn chế về chất lượng hình thức dự án luật, pháp lệnh

Do sự gắn kết chặt chẽ giữa các yếu tố khác nhau trong quy trình lập pháp ảnh hưởng tới chất lượng dự án luật, pháp lệnh, nên những nguyên nhân chủ yếu ảnh hưởng tới chất lượng của dự án luật, pháp lệnh về mặt nội dung (như những khiếm khuyết trong thành lập và hoạt động của Ban soạn thảo, của hoạt động thẩm định, thẩm tra…) cũng đồng thời là những nguyên nhân làm giảm chất lượng dự án luật, pháp lệnh về mặt hình thức.

Bên cạnh đó, những hạn chế về mặt hình thức dự án luật, pháp lệnh còn bắt nguồn từ những nguyên nhân sau đây:

Thứ nhất, chính sách pháp lý thiếu nhất quán, rõ ràng.

Chính sách pháp lý là những tư tưởng, quan điểm chỉ đạo việc xây dựng pháp luật nói chung, ban hành một đạo luật, pháp lệnh hay một quy phạm pháp luật cụ thể nói riêng. ở nước ta, trong điều kiện chuyển đổi nền kinh tế kế hoạch hóa bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, quan hệ xã hội mới hình thành, chưa ổn định, hay thay đổi, nhà nước vừa làm vừa phải tổng kết, đúc kết kinh nghiệm để hoàn thiện tổ chức, bộ máy của mình. Điều đó ảnh hưởng không nhỏ đến tính ổn định, nhất quán trong chính sách pháp lý của nhà nước ta. Từ sự thiếu nhất quán của chính sách pháp lý dẫn đến sự thiếu minh bạch trong nội dung của dự án luật, pháp lệnh, gây khó khăn cho việc thể hiện thành các quy phạm pháp luật.

Thứ hai, nhận thức về tầm quan trọng của kỹ thuật lập pháp còn có hạn chế nhất định.

Hiện nay, nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chưa thực sự nhận thức đầy đủ về ý nghĩa của kỹ thuật lập pháp đối với việc thể hiện nội dung của dự án luật, pháp lệnh, do đó, trong quá trình xây dựng pháp luật mới chỉ chú trọng các yếu tố về nội dung mà ít quan tâm tới việc hoàn thiện về kỹ thuật lập pháp. Cho đến nay, có rất ít công trình nghiên cứu thực sự đầy đủ và nghiêm túc về hình thức của luật, pháp lệnh, do đó, thiếu một tiêu chí thống nhất trong việc thể hiện các dự án luật, pháp lệnh, dẫn đến sự tuỳ tiện trong hình thức thể hiện.

Thứ ba, trình độ và kinh nghiệm của đội ngũ cán bộ, chuyên viên làm công tác xây dựng pháp luật còn có nhiều hạn chế.

Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến việc áp dụng những kỹ thuật lập pháp tiến bộ vào quá trình xây dựng pháp luật ở nước ta.

* *

*

Với những đánh giá mang tính khái quát trên đây, có thể khẳng định rằng, chất lượng của luật, pháp lệnh ở nước ta hiện nay (thể hiện trên hai phương diện cơ bản là nội dung và hình thức) đã được cải thiện một cách đáng kể, góp phần quan trọng vào việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu bước đầu, việc nâng cao hơn nữa chất lượng của luật, pháp lệnh vẫn là một yêu cầu cấp thiết trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay. Mặc dù vậy, cũng cần thấy rằng, chất lượng dự án luật, pháp lệnh chịu sự chi phối của rất nhiều yếu tố khác nhau, bởi lẽ hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh có sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân khác nhau. Do đó, để nâng cao chất lượng dự án luật, pháp lệnh đòi hỏi phải có sự cải tiến trong phương thức hoạt động của nhiều lĩnh vực. Các giải pháp đưa ra để nâng cao chất lượng dự án luật, pháp lệnh cần mang tính toàn diện, đồng bộ nhằm huy động được sự tham gia của mọi đối tượng trong xã hội vào việc ban hành những quy tắc xử sự chung phù hợp với các tiêu chí về chất lượng của pháp luật trong nhà nước pháp quyền.

[1] GS.TS. Trần Ngọc Đường, Về việc nâng cao chất lượng của các dự án luật, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 3/2003, tr.5.

[2] Đảng cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1996, tr. 129.

[3] Đề án Nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ (Ban hành kèm theo Quyết định số 933/QĐ-TTg ngày 27 tháng 8 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ).

[4] Nguyễn Chí Dũng, Thực thi pháp luật: nhìn từ góc độ nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9/2004.

Theo TC NCLP