Tuy nhiên, đây không đơn giản là vấn đề mang tính kỹ thuật và càng không thể sao chép kinh nghiệm của nước này vào một nước khác. Thẩm quyền này cần được xác định phù hợp với hoàn cảnh lịch sử, truyền thống pháp lý, mô hình tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và tổ chức các hệ thống tài phán nói riêng, sự phát triển của hệ thống pháp luật, trong đó có pháp luật hành chính, trình độ dân trí và mức độ nhận thức pháp luật …

Một trong những nước có hệ thống Toà án hành chính tương đối phát triển mà ta có thể học hỏi được nhiều kinh nghiệm là Cộng hoà liên bang Đức.

Cộng hoà liên bang Đức là một Nhà nước liên bang. Điều đó có nghĩa là, xét về phương diện Nhà nước, các Bang đều có chủ quyền quốc gia riêng biệt và mỗi Bang đều có cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp của mình. Mặc dù giữa các Toà án có sự phân định rõ Toà án liên bang (thuộc Tư pháp liên bang) với Toà án bang (thuộc Tư pháp bang) nhưng Luật tổ chức Toà án và Luật tố tụng, về cơ bản, được quy định thống nhất.

Theo Điều 95 Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức thì ở Đức có 5 ngành Toà án là Toà án thường, Toà án hành chính, Toà án tài chính, Toà án bảo hiểm xã hội và Toà án Lao động. Đó là chưa kể Toà án Hiến pháp liên bang và các Toà án Hiến pháp bang. Như vậy, xét về phương diện tài chính hành pháp, thì Đức có hệ thống Toà án hành chính chung (hoạt động theo Luật tố tụng hành chính năm 1960) và hai hệ thống tài phán hành chính chuyên biệt là Toà án tài chính (theo Luật Toà án tài chính năm 1960) và Toà án bảo hiểm xã hội (theo Luật Toà án bảo hiểm xã hội năm 1953). Trong hệ thống Toà án hành chính chung có 1 Toà hành chính liên bang (thuộc Tư pháp liên bang), 16 Toà án hành chính liên khu vực và 52 Toà án hành chính khu vực (thuộc tư pháp bang). Phần phân tích dưới đây chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến thẩm quyền của các Toà án hành chính gồm:

- Thẩm quyền của Toà án hành chính đối với các tranh chấp trong lĩnh vực luật công.

- Thẩm quyền xét xử của từng cấp Toà án hành chính.

- Nguyên tắc phân định thẩm quyền lãnh thổ của các Toà án hành chính.

- Thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo hộ pháp lý tạm thời.

1. Thẩm quyền của Toà án hành chính đối với các tranh chấp trong lĩnh vực công

Vào thế kỷ 19, khi các Toà án hành chính mới được thành lập ở Đức thì thẩm quyền xét xử của các Toà này chưa bao quát toàn bộ các tranh chấp hành chính, mà chỉ một số tranh chấp nhất định được liệt kê rõ trong những danh mục cụ thể (nguyên tắc liệt kê). Pháp luật lúc đó chưa xác định cho các Toà án hành chính những thẩm quyền chung và đầy đủ mà chỉ liệt kê trong các văn bản hoặc tài liệu cụ thể đối với các loại tranh chấp nào hoặc cụ thể tranh chấp nào thì được quyền kiện ra Toà án hành chính. Điều này được giải thích rằng bằng hoàn cảnh lịch sử của nước Đức cũng như sự phát triển của pháp luật công vào thời kỳ đó. Thế kỷ 19 ở nước Đức là thể kỷ của sự ra đời và củng cố của giới tư sản. Do ảnh hưởng của những tư tưởng tự do, ý tưởng về một cộng đồng của những công dân bình đẳng dần bị thu hẹp. Vai trò của Nhà nước không còn bao quát, can thiệp vào mọi lĩnh vực đời sống xã hội mà chủ yếu được thu lại trong khuôn khổ của thành văn và luật thực định, Nhà nước không thể tiếp tục quản lý xã hội bằng những nguyên tắc chủ quan chung chung mà phải căn cứ vào pháp luật và trong phạm vi pháp luật quy định. Luật công ra đời để điều chỉnh hoạt động của bộ máy nhà nước, điều chỉnh mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân. Tuy nhiên, khái niệm luật công và việc người dân thường có thể thưa kiện và thắng kiện cơ quan nhà nước vẫn còn là một điều gì đó mới mẻ và không phải ai cũng nhận thức được. Do đó, luật cần chỉ ra những loại việc hoặc công việc cụ thể mà công dân có thể kiện tại cơ quan nhà nước nhằm giúp họ dễ dàng hiểu và thực hiện quyền của mình. Mặt khác, các Toà án hành chính mới được thành lập đang còn rất non trẻ, chưa đủ sức và đủ kinh nghiệm để xử lý mọi tranh chấp hành chính nếu khối lượng công việc được giao quá đồ sộ. Có thể nói, đây chính là giai đoạn quá độ trong sự hình thành và phát triển của hệ thống tài phán hành chính ở Đức. Một mặt, đó là giai đoạn tập dượt, đúc rút kinh nghiệm đối với các Toà án hành chính. Mặt khác, đó là giai đoạn củng cố và nâng cao nhận thức pháp luật của công dân, giúp người dân làm quen dần với quyền dân chủ của mình.

Sự phát triển của pháp luật trong lĩnh vực này chi khoảng thời gian tương đối dài và mãi sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, một nguyên tắc chung và đầy đủ về thẩm quyền xét xử của các Toà án hành chính mới được xác định. Theo quy định tại khoản 1 Điều 40 Luật tố tụng hành chính năm 1960 của Cộng hoà liên bang Đức (Luật này được sửa đổi, bổ sung năm 1993) thì tất cả các tranh chấp trong lĩnh vực công đều được phép kiện ra Toà hành chính. Ở đây có hai ngoại lệ: thứ nhất là, Toà án hành chính không phán quyết về một tranh chấp đã được luật pháp liên bang giao cho Toà án khác giải quyết, cụ thể là việc giao một số tranh chấp về luật công cho Toà án bảo hiểm xã hội và Toà án tài chính giải quyết cũng như việc giao cho Toà án thường giải quyết các đơn khiếu kiện của công dân yêu cầu Nhà nước bồi thường thiệt hại do công chức gây ra khi thi hành công vụ. Thứ hai là, những tranh chấp về luật công mang tính tranh chấp hiến pháp. Đương nhiên, nếu vấn đề chỉ là vận dụng Hiến pháp thì đó chưa phải là tranh chấp Hiến pháp. Tranh chấp hiến pháp tồn tại khi những cơ quan hiến định tham gia trực tiếp vào đời sống hiến pháp như Nghị viện liên bang hoặc bang, Chính phủ liên bang hoặc bang, hoặc các nghị sĩ tranh chấp với nhau về quyền và nghĩa vụ của họ được ghi nhận trong Hiến pháp liên bang hoặc bang. Những tranh chấp loại này được giải quyết tại Toà án Hiến pháp liên bang hoặc bang.

Khái niệm tranh chấp về luật công cần được phân biệt với tranh chấp về dân sự. Nếu giữa một cơ quan công quyền và một cơ quan có tranh chấp về hậu quả pháp lý của một quan hệ dân sự (ví dụ hợp đồng thuê nhà hoặc hợp đồng mua bán) thì tranh chấp này thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án thường. Ngược lại, nếu tranh chấp đó phát sinh từ việc vận dụng luật công, tức là những những quy phạm điều chỉnh hoạt động của các cơ quan công quyền thì đó là tranh chấp về luật công. Một tranh chấp chắc chắn là tranh chấp về luật công nếu nó phát sinh từ việc thực thi quyền lực nhà nước (ví dụ một lệnh cấm đơn phương được ban hành trên cơ sở một đạo luật hoặc việc chi trả một khoản phúc lợi Nhà nước). Nếu cơ quan công quyền cũng như công dân và pháp nhân theo luật tham gia vào giao dịch pháp lý bình thường (ví dụ mua giấy, bút chì hoặc các loại văn phòng phẩm khác cần thiết cho công sở) thì tranh chấp phát sinh mang tính dân sự và sẽ được giải quyết tại Toà án thường.

Nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho người khởi kiện cũng như để định rõ những thủ tục thích hợp cho việc giải quyết từng loại tranh chấp về luật công, luật pháp của Cộng hoà liên bang Đức về Toà án hành chính quy định rõ một số loại tranh chấp tiêu biểu về luật công thể hiện dưới dạng hình thức đơn kiện ra Toà án hành chính bao gồm đơn kiện yêu cầu huỷ bỏ hành vi hành chính, đơn kiện yêu cầu có hành vi hành chính, đơn kiện yêu cầu thực hiện, đơn kiện yêu cầu xác định và đơn kiện yêu cầu thẩm tra văn bản dưới luật. Pháp luật cũng quy định nếu các loại đơn kiện nói trên không bao hàm hết được các loại yêu cầu bảo hộ pháp lý thì nguyên đơn có thể làm đơn yêu cầu khác chưa quy định trong luật.

a. Đối tượng xem xét của Toà án hành chính, trong trường hợp đơn kiện yêu cầu huỷ bỏ và đơn kiện yêu cầu có hành vi chính, là hành vi hành chính. Trong vụ kiện yêu cầu huỷ bỏ, nguyên đơn tìm cách đạt được sự huỷ bỏ một hành vi hành chính bất hợp pháp, bất lợi cho đương sự (ví dụ một lệnh cấm hội họp, lệnh cấm hành nghề, giấy báo thu lệ phí). Khi kiện yêu cầu có hành vi hành chính thì ngược lại, nguyên đơn tìm cách đạt được một phán quyết của Toà án buộc cơ quan hành chính phải có một hành vi pháp lý có lợi cho mình (cấp một giấy phép xây dựng, giấy phép lái xe, chi trả khoản tiền phúc lợi xã hội).

Đối với các loại đơn kiện này thì điều quan trọng là xác định một biện pháp nào đó có phải là một hành vi hành chính hay không. Khái niệm hành vi hành chính được xác định trong Luật về thủ tục hành chính Cộng hoà liên bang Đức năm 1976. Điều 35 đoạn 1 của Luật có quy định: “Hành vi hành chính là bất kỳ sự định đoạt, quyết định hoặc biện pháp quyền lực nào mà một cơ quan hành chính đã thực hiện nhằm điều chỉnh một vụ việc cụ thể, đơn lẻ trong lĩnh vực luật công và có dụng ý tạo ra hiệu lực pháp lý trực tiếp với bên ngoài”.

Như vậy, những yếu tố chính xác để xác định một hành vi chính là: đó là phải là phải là một biện pháp đơn phương, do cơ quan hành chính có thẩm quyền ban hành căn cứ vào luật công; biện pháp đó phải được áp dụng vào một vụ việc đơn lẻ hoặc ít nhất là vụ việc cụt thể; biện pháp đó phải nhằm điều chỉnh vụ việc nói trên, tức là có hiệu lực pháp luật và hiệu lực pháp luật đó phải tác động ra bên ngoài, hay nói một cách khác là có tác động thực sự đối với một cá nhân không thuộc hệ thống hành chính.

Theo quy định của Luật tố tụng hành chính thì trong những trường hợp này, trước khi nguyên đơn khởi kiện ra Toà án hành chính, phải khiếu nại với cơ quan hành chính đã có hành vi hành chính hoặc đã khước từ hay phớt lờ việc thực hiện hành vi hành chính. Đây là thủ tục bắt buộc. Thủ tục này tạo điều kiện cho cơ quan hành chính kiểm tra lại một lần nữa quyết định của mình, còn đối với công dân thì đó là công cụ pháp lý bổ sung, bởi vì cơ quan hành chính xem xét lại không chỉ tính hợp pháp mà cả tính hợp lý trong quyết định của mình. Nếu cơ quan hành chính đó giữ nguyên quyết định ban đầu của mình thì cơ quan cấp trên trực tiếp sẽ quyết định về khiếu nại đó. Nếu cơ quan cấp trên này phê chuẩn quyết định ban đầu của cơ quan hành chính cấp dưới thì lúc đó nguyên đơn có quyền khởi kiện ra Toà án hành chính. Đơn kiện yêu cầu huỷ bỏ được coi là có cơ sở pháp lý nếu hành vi hành chính là bất hợp pháp và quyền của nguyên đơn bị vi phạm.  Trong trường hợp này, Toà án sẽ huỷ bỏ hành vi hành chính cũng như quyết định tạm thời về giải quyết khiếu nại. Nếu hành vi hành chính đó đã được thi hành thì khi có đơn đề nghị, Toà án có thể ra quyết định buộc cơ quan hành chính phải bỏ việc thi hành, đồng thời chỉ ra cách huỷ bỏ như thế nào. Tuy nhiên, Toà án chỉ có thể được phép hành động như vậy nếu cơ quan hành chính ở trong điều kiện chấp hành được quyết định đó và vấn đề đã rõ ràng để Toà có thể phán quyết. Nếu vì lý do thu hồi hoặc lý do khác, hành vi hành chính không còn tồn tại nữa thì khi có đề nghị, Toà án phải ra phán quyết tuyên hành vi hành chính đó là trái pháp luật nếu nguyên đơn có lợi ích hợp pháp trong việc tuyên bố đó.

Nếu hành vi hành chính bị kiện liên quan đến việc trả một khoản tiền mặt hoặc đưa ra một lời tuyên bố thì Toà án có thể ấn định việc trả tiền theo những mức tiền khác hoặc thay thế lời tuyên bố đó bằng lời tuyên bố khác. Khi việc xác định mức tiền phải trả hoặc xác định nội dung lời tuyên bố chỉ có thể làm được với khoản chi phí đáng kể thì Toà án hành chính có thể sửa đổi hành vi đó bằng cách nêu rõ những vấn đề thực tế và pháp lý mà vì đó, việc bảo đảm thực hiện đã được đưa ra hoặc chưa được đưa ra một cách trái pháp luật theo cách mà cơ quan hành chính có thể tính toán lại mức tiền trên cơ sở quyết định của Toà án. Cơ quan hành chính phải thông báo không chậm trễ cho bên hữu quan về kết quả tính toán lại. Khi Toà án có quyết định cuối cùng thì hành vi hành chính đó, với những nội dung mới, phải được công bố công khai lại.

Khi Toà án hành chính thấy rằng, cần phải yêu cầu điều tra thêm thì Toà án có thể huỷ bỏ ngay hành vi hành chính đó và quyết định tạm thời đình chỉ việc giải quyết khiếu nại mà không cần ra quyết định xem xét nội dung, nếu việc điều tra thêm đó thực sự là quan trọng và việc huỷ bỏ hành vi hành chính đó là có lợi cho các bên.

Nếu cùng với việc đòi huỷ bỏ một hành vi hành chính, nguyên đơn còn kiện đòi thực hiện thì Toá án hành chính có thể ra luôn quyết định buộc thực hiện trong quá trình tố tụng đó.

Đối với đơn kiện yêu cầu có hành vi hành chính, nếu Toà án hành chính thấy có căn cứ chứng tỏ rằng việc cơ quan hành chính từ chối hoặc phớt lờ thực hiện hành vi hành chính là trái pháp luật và điều đó dẫn tới quyền lợi hợp pháp của nguyên đơn bị vi phạm thì Toà án sẽ tuyên bố buộc cơ quan hành chính phải ban hành quyết định mà nguyên đơn đòi hỏi và phải phù hợp với ý kiến của Toà án.

Trong trường hợp cơ quan hành chính có quyền hành động theo sự cân nhắc, lựa chọn của mình thì Toà án hành chính cũng phải kiểm tra xem hành vi đó hay sự từ chối ban hành đó có hợp pháp hay không xét từ góc độ là những giới hạn của quyền cân nhắc đã bị vượt quá hoặc sự cân nhắc đã không được vận dụng phù hợp với mục đích của quyền cân nhắc đó.

b. Đối với đơn kiện yêu cầu thực hiện và kiện yêu cầu xác định thì các điều kiện khởi kiện ít nghiêm ngặt hơn. Các loại đơn kiện này chỉ được áp dụng khi không đủ điều kiện yêu cầu huỷ bỏ hoặc kiện yêu cầu có hành vi hành chính.

Đơn kiện yêu cầu thực hiện nhằm mục đích buộc cơ quan hành chính phải thực hiện một điều gì đó, trừ trường hợp đó là một hành vi hành chính (bởi vì khi đó, nguyên đơn phải sử dụng đơn kiện yêu cầu có hành vi hành chính). Đối tượng của đơn kiện yêu cầu thực hiện có thể là việc chi trả một khoản tiền trợ cấp, học bổng, việc ra một tuyên bố về ý định của cơ quan hành chính hoặc việc rút lại một quan điểm của cơ quan hành chính. Đơn kiện yêu cầu thực hiện cũng có thể nhằm ngăn chặn một sự can thiệp có thể sẽ xẩy ra của cơ quan hành chính đối với quyền công dân.

Đơn kiện yêu cầu là loại đơn được sử dụng khi có tranh chấp về sự tồn tại hay không tồn tại của một quan hệ pháp lý và tranh chấp này không thể giải quyết được bằng một loại đơn kiện khác. Ví dụ: xác định quốc tịch của một người nào đó, xác định việc hành nghề đối với một nghề nhất định không cần có giấy phép của chính quyền.

Trong những trường hợp này, nếu Toà án hành chính nhận thấy đòi hỏi của nguyên đơn là có cơ sở xác đáng thì có quyền ra quyết định buộc cơ quan hành chính phải thực hiện nghĩa vụ như nguyên đơn yêu cầu hoặc ra quyết định xác nhận sự tồn tại hay không tồn tại của một quan hệ pháp lý.

c. Đối tượng của đơn kiện yêu cẩu thẩm tra văn bản dưới luật là một số quy phạm dưới luật của Liên bang, đặc biệt là các điều lệ ban hành căn cứ vào Bộ luật xây dựng của Liên bang, cũng như những quy định dưới luật của các Bang nếu chúng được các đạo luật của Liên bang quy định như vậy.

Đối với loại đơn kiện này, bất cứ thể nhân, pháp nhân nào cảm thấy bị bất lợi do một quy định dưới luật hoặc việc áp dụng quy định đó hoặc có lý do để tin rằng mình sẽ bị bất lợi trong thời gian sắp tới, hoặc bất cứ cơ quan công quyền nào đều có quyền khởi kiện. Thủ tục khiếu nại tiền tố tụng và thời hạn khởi kiện không áp dụng cho loại đơn kiện này. Đơn kiện phải ghi rõ kiện cơ quan, tổ chức đã ban hành quy phạm dưới luật đó. Toà án có thẩm quyền thụ lý loại đơn kiện này là Toà án hành chính liên khu vực. Trong trường hợp Toà án nhận thấy quy phạm bị kiện vi phạm một đạo luật của Bang hoặc Liên bang thì có quyền tuyên bố quy phạm đó vô hiệu và tuyên bố huỷ bỏ. Khi đó, quyết định của Toà án nói chung có hiệu lực bắt buộc và cơ quan bị kiện (cơ quan đã ban hành quy phạm bị huỷ bỏ) có nghĩa vụ công bố quyết định này của Toà án theo đúng cách thức như quy phạm bị huỷ bỏ vốn đã được công bố.

Việc Toà án hành chính liên khu vực chỉ có thẩm quyền kiểm tra, tuyên bố huỷ bỏ một số quy phạm dưới luật ban hành trái luật như nói ở trên không có nghĩa là các quy phạm khác hoàn toàn nằm ngoài phạm vi kiểm tra của Toà án hành chính. Ngược lại, ở đây áp dụng nguyên tắc thẩm tra trong từng trường hợp cụ thể, có nghĩa là vẫn có sự thẩm tra xem quy phạm pháp luật có ý nghĩa quyết định đối với tranh chấp cụ thể đó có thể hợp hiến hoặc hợp pháp hay không. Nếu một Toà án hành chính nhận thấy rằng, một văn bản của Chính phủ hoặc một điều lệ ban hành dưới luật vi phạm một đạo luật của Nghị viện thì Toà án đó không được áp dụng văn bản có giá trị thấp hơn này. Nếu trong qúa trình giải quyết một tranh chấp bảnh chính, Toà án hành chính nhận thấy một quy phạm là cơ sở ban hành quyết định hành chính bị kiện vi phạm quy định của Hiến pháp nhưng quy phạm đó nằm ngoài phạm vi thẩm quyền xem xét huỷ bỏ của Toà án hành chính liên khu vực thì Toà án đó phải chuyên vụ việc cho Toà án Hiến pháp liên bang theo quy định tại Điều 100 khoản 1 Hiến pháp liên bang hoặc cho Toà án Hiến pháp bang nếu đó là trường hợp đạo luật do Bang ban hành vi phạm Hiến pháp bang. Trong khi Toà án Hiến pháp đang xem xét tính hợp hiến của quy phạm đó thì Toà án hành chính liên khu vực có thể ra quyết định tạm đình chỉ việc tố tụng cho đến khi Toà án hiến pháp có phán quyết về vụ việc.

2. Phân định thẩm quyền xét xử giữa các cấp Toà án hành chính.

Theo luật tố tụng hành chính của Cộng hoà liên bang Đức thì về mặt nguyên tắc, Toà án hành chính khu vực có thẩm quyền xét xử sơ thẩm mọi tranh chấp trong lĩnh vực luật công mà pháp luật quy định có thể kiện ra Toà án hành chính, trừ các đơn kiện yêu cầu thẩm tra văn bản dưới luật và một số trường hợp ngoại lệ mà Luật tố tụng hành chính quy định thuộc thẩm quyền của Toà án hành chính liên khu vực và Toà án hành chính liên bang.

Toà án hành chính liên khu vực có thẩm quyền phúc thẩm đối với các phán quyết và các quyết định khác của Toà án hành chính khu vực. Đối với một số trường hợp luật pháp bang quy định hạn chế quyền kháng cáo thì Toà án hành chính liên khu vực là cấp xét xử cuối cùng (các bên không có quyền kháng cáo lên Toà án hành chính liên bang).

Toà án hành chính liên khu vực cũng là cấp có thẩm quyền thụ lý các đơn kiện yêu cầu thẩm tra các quy định ban hành theo Bộ luật xây dựng của Liên bang và các quy phạm dưới luật của Bang nếu luật của Bang quy định điều đó. Trong trường hợp vụ việc có tẩm quan trọng đặc biệt hoặc nếu Toà án hành chính liên khu vực nhận thấy cần phán quyết về một vụ việc theo hướng khác với một quyết định trước đó của Toà án hành chính Liên bang, của các Toà án tối cao liên bang hoặc Toà án Hiến pháp liên bang, thì Toà án hành chính liên khu vực phải chuyển vụ việc đó cho Toà án hành chính liên bang để xem xét, giải quyết theo hướng giải thích pháp luật, đồng thời trình bầy những lý lẽ làm cơ sở cho ý kiến pháp lý của mình.

Toà án hành chính liên khu vực có thẩm quyền xét xử sơ thẩm mọi tranh chấp liên quan đến:

- Việc xây dựng, hoạt động, chiếm giữ dưới bất kỳ hình thức nào và những quyết định về chấm dứt hoạt động, vùi lấp hoặc huỷ bỏ các công trình, cấu trúc theo luật về năng lượng nguyên tử;

- Việc xử lý, điều chế và sử dụng khác đối với các nguồn nhiêu liệu hạt nhân ngoài phạm vi các công trình quy định trong luật về năng lượng nguyên tử và việc bảo quản, lưu trữ các nguồn nhiên liệu hạt nhân ngoài phạm vi kho lưu giữ của Nhà nước.

- Việc xây dựng và hoạt động của các trạm năng lượng sử dụng hệ thống đốt bằng nhiên liệu đặc, lỏng hoặc khí ga có công suất buồng đốt hơn 300MW.

- Việc xây dựng các đường cáp dẫn điện trên không có hiệu quả điện thế vượt quá 100.000 vôn và việc thay đổi các tuyến đường dây đó;

- Thủ tục phê chuẩn kế hoạch xây dựng và hoạt động của các công trình xử lý rác có công suất hàng năm vượt quá 100.000 tấn;

Việc xây dựng, mở rộng (hoặc thay đổi) và hoạt động của các sân bay dân sự;

- Thủ tục phê chuẩn kế hoạch xây dựng các tuyến đường tàu điện và đường sắt công cộng và xây dựng các nơi bẻ ghi phân tuyến đường sắt và bãi để hàng;

- Thủ tục phê chuẩn kế hoạch xây dựng các tuyến vận tải đường thuỷ nội địa mới.

Toà án hành chính liên khu vực cũng xét xử sơ thẩm đối với các vụ kiện chống lại quyết định của cơ quan có thẩm quyền cao nhất của Bang cấm hiệp hội hoạt động.

Toà án hành chính liên bang là cấp cuối cùng có thẩm quyền xem xét lại phán quyết của Toà hành chính liên khu vực trong những trường hợp khi việc kháng cáo được Toà án hành chính liên khu vực hoặc Toà án hành chính liên bang cho phép.

Toà án hành chính liên bang cũng xử phúc thẩm với tư cách là cấp cuối cùng đối với một số phán quyết của Toà án hành chính khu vực khi cả hai bên nguyên đơn và bị đơn đồng ý bằng văn bản và được sự cho phép của Toà án hành chính khu vực về kháng cáo “nhẩy cóc” thẳng lên Toà án hành chính liên bang.

Theo quy định của Luật tố tụng hành chính, Toà án hành chính liên bang có thẩm quyền xét xử sơ chung thẩm:

- Các tranh chấp trong lĩnh vực luật công không mang tính chất tranh chấp hiến pháp phát sinh giữa Liên bang và Bang hoặc các Bang;

- Các vụ kiện chống lại quyết định do Bộ trưởng Nội vụ liên bang ban hành cấm hiệp hội hoạt động;

- Các vụ kiện mà Nhà nước liên bang là bị đơn và phát sinh từ những vấn đề liên quan đến những quy định chính thức thuộc phạm vi cơ quan tình báo liên bang.

3. Nguyên tắc phân định thẩm quyền lãnh thổ của các Toà án hành chính

Theo Điều 52 Luật tố tụng hành chính của Cộng hoà liên bang Đức, thẩm quyền lãnh thổ của các Toà án hành chính được xác định như sau:

a. Trong những tranh chấp liên quan đến bất động sản hoặc pháp luật địa phương hoặc quan hệ pháp, thẩm quyền giải quyết duy nhất thuộc Toà án hành chính nơi có bất động sản hoặc nơi pháp luật địa phương được áp dụng.

b. Đối với vụ kiện yêu cầu huỷ bỏ một hành vi hành chính do một cơ quan có thẩm quyền của Liên bang hoặc một cơ quan, tổ chức chịu sự điều chỉnh của luật công của Liên bang ban hành thì thẩm quyền giải quyết thuộc Toà án hành chính nơi đóng trụ sở của cơ quan, tổ chức liên bang đó. Điều này cũng áp dụng đối với vụ kiện yêu cầu có hành vi hành chính trong những trường hợp nói trên. Tuy nhiên, trong những tranh chấp liên quan đến Luật cứu tế (đạo luật điều chỉnh việc chăm sóc, nuôi dưỡng trẻ mồ côi, người già, người tâm thần không nơi nương tựa) thì thẩm quyền giải quyết thuộc Toà án hành chính nơi người được cứu tế có nghĩa vụ cư trú theo Luật cứu tế. Nếu không thể xác định được Toà án có thẩm quyền theo tiêu chí này thì áp dụng quy định tại điểm (c) dưới đây. Thẩm quyền lãnh thổ đối với các tranh chấp mà Nhà nước liên bang là bị đơn trong các khu vực dưới thẩm quyền của các cơ quan ngoại giao và lãnh sự của Cộng hoà liên bang Đức thuộc Toà án hành chính nơi có trụ sở của Chính phủ liên bang.

c. Đối với tất cả các vụ kiện khác, yêu cầu huỷ bỏ một hành vi hành chính, thẩm quyền lãnh thổ thuộc Toà án hành chính nơi hành vi hành chính đó được ban hành. Nếu hành vi hành chính này do một cơ quan công quyền có phạm vi thẩm quyền trải rộng bao quát các khu vực thẩm quyền lãnh thổ của một số Toà án hành chính ban hành, hoặc do một cơ quan công quyền chung có thẩm quyền thay mặt một hoặc tất cả các Bang ban hành thì thẩm quyền giải quyết thuộc Toà án hành chính nơi nguyên đơn có trụ sở hoặc có nơi cư trú. Nếu trụ sở hoặc nơi cư trú này nằm ngoài phạm vi hoạt động của cơ quan công quyền nói trên thì thẩm quyền lãnh thổ được xác định thoe điểm (e) dưới đây.

d. Đối với tất cả các vụ kiện mà trong đó, các tổ chức được thành lập theo luật công hoặc một cơ quan công quyền là bị đơn và liên quan đến việc tiếp tục phục vụ hoặc kỳ hạn phục vụ trước đó với tư cách là một công chức, một Thẩm phán hoặc trong thời gian làm nghĩa vụ quân sự (thay thế cho nghĩa vụ quân sự) hoặc liên quan đến việc phục vụ trong các đội dân phòng thì thẩm quyền lãnh thổ thuộc Toà án hành chính nơi nguyên đơn cư trú tạm thời để phục vụ, hoặc trường hợp không có cả nơi cư trú tạm thời để phục vụ lẫn nơi ở trong phạm vi hoạt động của cơ quan đã có hành vi hành chính đầu tiên thì thẩm quyền lãnh thổ thuộc Toà án hành chính nơi cơ quan đó có trụ sở.

e. Trong tất cả các trường hợp khác thẩm quyền lãnh thổ thuộc Toà án hành chính nơi bị đơn có trụ sở hoặc có nơi cư trú, hoặc nếu không thì nơi ở của người đó, hoặc nơi trước đây người đó đã cư trú hoặc ở.

Trong trường hợp xẩy ra tranh chấp thẩm quyền xét xử, khi một số Toà án cùng tuyên bố mình có thẩm quyền xét xử một vụ việc nhất định, hoặc khi xẩy ra tình trạng không rõ ràng các đường ranh giới phân chia khu vực thuộc thẩm quyền của từng Toà án hành chính, hoặc khi căn cứ vào nguyên tắc phân định thẩm quyền lãnh thổ nói trên có một số Toà án cùng được coi là có thẩm quyền thì sẽ do Toà án hành chính cấp trên trực tiếp quyết định. Nguyên tắc này cũng được áp dụng khi một số Toà án hành chính cùng tuyên bố một cách cương quyết rằng mình không có thẩm quyền xét xử một tranh chấp nhất định.

Nếu căn cứ vào nguyên tắc phân định thẩm quyền lãnh thổ mà không thể xác định được Toà án hành chính có thẩm quyền thì Toà án hành chính liên bang sẽ quyết định giao cho một Toà án nào đó xét xử vụ việc.

4. Thẩm quyền của Toà án hành chính áp dụng các biện pháp bảo hộ pháp lý tạm thời

Để hiểu rõ thẩm quyền này của các Toà án hành chính, chúng ta cần quay lại với mục đích cơ bản của việc thiết lập các Toà án hành chính ở Cộng hoà liên bang Đức. Vấn đề giám sát tư pháp đối với hệ thống hành chính cần phục vụ mục đích bảo đảm sự thống nhất của trật tự pháp luật khách quan hay nhằm bảo vệ các quyền chủ quan của công dân đã được các nhà lập pháp, các luật gia ở Đức tranh cãi rất nhiều. Cuối cùng, người ta đã đi đến thống nhất là cả hai mục đích đều quan trọng và đề là nhiệm vụ của các Toà án hành chính nhưng chức năng bảo vệ các quyền chủ quan của công dân cần được đặt lên hàng đầu.

Việc bảo hộ pháp lý được quy định tại Điều 19, khoản 4 Hiến pháp đòi hỏi rằng, không phải đợi đến khi sự việc đã kết thúc hoặc đã xẩy ra thiệt hại không thể khắc phục được thì công dân mới có quyền yêu cầu Toà án bảo hộ, mà việc bảo hộ cần được yêu cầu sớm trong chừng mực có thể bảo đảm hiệu quả của việc bảo hộ đó. Vì nhiều vụ kiện theo thủ tục hành chính kéo dài nên trong nhiều trường hợp cần thiết, người đi kiện phải nhận được sự bảo hộ tạm thời hoặc khẩn cấp cho khoảng thời gian đến khi có phán quyết cuối cùng của Toà án về vụ kiện của mình. “Tạm thời” hoặc “khẩn cấp” có nghĩa là biện pháp bảo hộ của Toà án chưa phải là quyết định cuối cùng mà đó chỉ là sự giải quyết nhằm để ngỏ mọi tình huống cho đến khi Toà án có quyết định cuối cùng.

Luật tố tụng hành chính quy định một hệ thống bảo hộ pháp lý tạm thời có 2 kênh: Trong những vụ tranh chấp mà hành vi hành chính bị kiện thì luật quy định rằng trước hết phải đình chỉ tạm thời hiệu lực của hành vi hành chính bị kiện đó, còn trong tất cả các vụ tranh chấp khác thì Toà án ban hành biện pháp khẩn cấp tạm thời tuỳ theo nội dung đề nghị của nguyên đơn.

a.     Biện pháp tạm thời đình chỉ hiệu lực

Theo quy định có tính nguyên tắc của Luật tố tụng hành chính thì cả đơn khiếu nại đến cơ quan hành chính lẫn đơn kiện ra Toà án hành chính yêu cầu huỷ bỏ một hành vi hành chính đều có hiệu lực tạm đình chỉ thi hành hành vi hành chính đó. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, luật quy định không áp dụng điều khoản trên, cụ thể là các trường hợp liên quan đến yêu cầu về đóng góp và chi phí công, các lệnh không thể trì hoãn và các biện pháp do cảnh sát áp dụng, những trường hợp mà cơ quan hành chính có hành vi hành chính bị kiện hoặc cơ quan giải quyết khiếu nại thi hành ngay để phục vụ lợi ích công hoặc bảo đảm lợi ích của một bên, các trường hợp khác được pháp luật liên bang quy định. Đối với cơ quan hành chính thì việc ra lệnh với hiệu lực thi hành ngày càng có ý nghĩa to lớn. Nếu không có quy định này thì các công dân có thể làm tê liệt hoạt động hành chính thông qua việc khiếu và khởi kiện triền miên. Nhưng để bảo đảm rằng các cơ quan hành chính không loại bỏ hiệu lực tạm đình chỉ này một cách độc đoán, trong những trường hợp nói trên, Luật tố tụng hành chính bắt buộc cơ quan hành chính phải giải trình bằng văn bản lập luận của mình về lợi ích đặc biệt của việc thi hành ngay hành vi hành chính. Ngoài ra, các cơ quan hành chính chỉ có quyền thi hành ngay trong những trường hợp khẩn cấp khi mà nếu không thi hành ngay thì sẽ bị chậm chễ không thể khắc phục được.

Mặc dầu vậy, nếu do việc không thi hành ngay nói trên mà quyền, lợi ích hợp pháp của nguyên đơn thực sự bị vi phạm và có đơn đề nghị của người đó thì Toà án hành chính có thẩm quyền, sau khi cân nhắc, có thể ra lệnh đình chỉ tạm thời có hiệu lực của hành vi hành chính. Khi đó, Toà án phải thực hiện quyền cân nhắc của mình trên cơ sở đánh giá đầy đủ các quyền lợi có liên quan. Toà án phải xem xét liệu nhu cầu của đương sự về việc chưa thi hành hành vi hành chính đó có thật sự quan trọng hơn nhu cầu công cộng về việc thi hành ngay hành vi hành chính đó không. Tuỳ theo kết quả đánh giá này sẽ thấy rõ cơ may thắng kiện trong phiên toà xét xử sau này. Nếu như đã thấy rõ hành vi hành chính bị kiện là bất hợp pháp thì nhu cầu công cộng về việc thi hành ngay trở nên vô nghĩa.

b.     Biện pháp khẩn cấp tạm thời:

Toà án hành chính có quyền áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời theo quy định của Luật tố tụng hành chính, nếu việc áp dụng biện pháp tạm thời đình chỉ hiệu lực là không phù hợp, ví dụ trong quá trình xét xử nhận thấy việc đệ đơn yêu cầu huỷ bỏ hành vi hành chính là không phù hợp và phải sử dụng loại đơn khác. Tuỳ theo nội dung của biện pháp mà có thể phân thành biện pháp bảo đảm và biện pháp điều chỉnh. Biện pháp bảo đảm nhằm vào đối tượng tranh chấp “nếu có nguy cơ rằng việc thay đổi hiện trạng sẽ làm rắc rối thêm vụ việc hoặc sẽ làm cho người đệ đơn mất đi khả năng thực hiện quyền của mình” hay nói một cách khác là phải giữ nguyên hiện trạng thực tế. Biện pháp điều chỉnh nhằm tạo ra một trạng thái tạm thời của quan hệ pháp lý có tranh chấp, “nếu như biện pháp này tỏ ra cần thiết để loại bỏ những bất lợi đáng kể hoặc để ngăn chặn bạo lực có nguy cơ xẩy ra hoặc vì lý do khác, nhất là đối với những quan hệ pháp lý lâu dài”. Ví dụ về biện pháp điều chỉnh khẩn cấp là một sinh viên xin học thì được phép vào học ngay hoặc việc cấp ngay một khoản trợ cấp xã hội cho người có đơn xin. Toà án có thể ra lệnh áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời theo đề nghị của nguyên đơn, thậm chí trước khi thụ lý vụ kiện. Toà án có thẩm quyền ra lệnh áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời là Toà án hành chính nơi xẩy ra tranh chấp dẫn đến việc khởi kiện.

5. Một số đề xuất:

Trong khoa học xã hội, rõ ràng là không thể sao chép y nguyên kinh nghiệm của một nước này vào một nước khác. Nhưng dù ở đâu, khi các nhà khoa học cùng nghiên cứu về một lĩnh vực, đề xuất biện pháp giải quyết những vấn đề tương tự thì không thể đi đến những kết luận trái ngược nhau và hoàn toàn có thể học hỏi  và áp dụng kinh nghiệm của nhau, tất nhiên việc áp dụng đó có thể ở những mức độ khác nhau phụ thuộc vào hoàn cảnh kinh tế - xã hội, điều kiện phát triển của từng nước. Điều này hoàn toàn đúng đắn trong việc nghiên cứu xây dựng Toà án hành chính nói chung và xác định thẩm quyền cho các Toà án nói riêng.

Qua nghiên cứu kinh nghiệm của Cộng hoà liên bang Đức trong việc quy định thẩm quyền của các Toà án hành chính, chúng ta có thể thấy rằng:

Thứ nhất, vào giai đoạn đầu khi mới thành lập Toà án hành chính, pháp luật nên liệt kê cụ thể những loại tranh chấp trong lĩnh vực luật công thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án. Đó phải là những loại tranh chấp phổ biến, hay gặp nhất trong mối quan hệ giữa các cơ quan công quyền với công dân. Cùng với thời gian, khi các Toà án hành chính đã tích luỹ được kinh nghiệm hoạt động, trình độ chuyên môn của các Thẩm phán hành chính được nâng lên và kèm theo là sự phát triển đồng bộ của pháp luật hành chính và tăng cường ý thức pháp luật của công dân, các Toà án hành chính phải được trao thẩm quyền đầy đủ để có thể giải quyết mọi tranh chấp phát sinh trong lĩnh vực luật công, tiến tới người công dân được bảo hộ pháp lý một cách toàn diện, triệt để với sự giúp đỡ của Toà án hành chính trong bất cứ tranh chấp nào với cơ quan công quyền. Kinh nghiệm này không chỉ đúng trong trường hợp Cộng hoà liên bang Đức mà cũng là kinh nghiệm của Thuỵ Điển, Phần Lan và các nước Bắc Âu, Pháp. Năm 1990, khi thành lập Toà án hành chính, Trung Quốc cũng bắt đầu với nguyên tắc liệt kê thẩm quyền.

Toà án hành chính cũng có thể được giao thẩm quyền hạn chế về xem xét tính hợp pháp của một số quy phạm pháp luật dưới luật khi quy phạm đó trái quy phạm cao hơn và là cơ sở để cơ quan hành chính ra quyết định hành chính bị kiện. Tuy nhiên, việc có giao thẩm quyền này cho Toà án hành chính hay không còn phụ thuộc vào pháp luật từng nước, cơ chế giám sát văn bản quy phạm ở từng nước. Trong mọi trường hợp, Toà án hành chính phải có quyền chuyển những quy phạm “có vấn đề” như vậy đến cơ quan hoặc Toà án có thẩm quyền để xem xét, quyết định.

Thứ hai, về tổ chức các Toà án hành chính và phân định thẩm quyền xét xử giữa các Toà án hành chính thì kinh nghiệm của Đức và các nước khác đều tổ chức Toà án hành chính theo 3 cấp: sơ thẩm, phúc thẩm và giám đốc thẩm. Toà án hành chính ở cấp thấp nhất có thẩm quyền sơ thẩm về mặt nguyên tắc tất cả các tranh chấp được giao cho Toà án hành chính giải quyết, không phân biệt bị đơn là cơ quan hành chính cấp nào. Tuy nhiên, một số tranh chấp có nội dung mang tính chất đặc biệt quan trọng, tác động đến quyền và lợi ích hợp pháp của nhiều người thì lại do Toà án hành chính trên một cấp xét xử sơ thẩm và trong một số trường hợp ngoại lệ khác, Toà án hành chính cấp cao nhất có quyền sơ chung thẩm. Điều đáng chú ý ở đây là, người ta không căn cứ vào hàm cấp của bị đơn để quy định Toà án hành chính nào có thẩm quyền xét xử mà căn cứ vào tính chất, nội dung của tranh chấp. Các Toà án cao cấp chỉ xét xử sơ thẩm những vụ việc có tầm quan trọng đặc biệt và đòi hỏi phải được giải thích bằng một số quy định của pháp luật, khi mà phán quyết của Toà án hành chính mang tính chất hướng dẫn áp dụng pháp luật cho các Toà án hành chính cấp thấp hơn. Điều này phù hợp với quan điểm chủ đạo của pháp luật hành chính của Đức là Toà án hành chính có mục đích trước hết bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân bị co quan công quyền vi phạm.

Thứ ba, pháp luật về tố tụng hành chính cũng cần phân định rõ bằng những quy phạm cụ thể thẩm quyền lãnh thổ của các Toà án hành chính. Toà án hành chính trung ương (tối cao) chỉ đứng ra giải quyết vấn đề này khi không thể xác định được Toà án có thẩm quyền xét xử theo các quy định đó hoặc khi có tranh chấp về thẩm quyền lãnh thổ giữa các Toà án.

Và cuối cung, kinh nghiệm của Đức về giao các Toà án hành chính thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo hộ hợp lý tạm thời cũn rất đáng tham khảo. Trong một Nhà nước pháp quyền, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân được bảo vệ triệt để khi có một cơ chế hữu hiệu cho phép Toà án hành chính, trước khi xem xét bản chất vấn đề tranh chấp, kịp thời ngăn chặn những hành vi, quyết định cảu cơ quan quản lý trong những trường hợp nếu không áp dụng biện pháp đó thì phán quyết sau đó của Toà án hành chính về vụ việc sẽ trở nên vô nghĩa hoặc có thể xẩy ra những hậu quả không thể khắc phục được. Tuy nhiên, ở đây cần giải quyết hài hoà mối quan hệ giữa nhu cầu bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của công dân và nhu cầu bảo đảm hoạt động quản lý hành chính không bị ngưng trệ một cách thiếu cơ sở. Một mặt, Toà án hành chính phải rất thận trọng, cân nhắc kỹ khi quyết định áp dụng biện pháp bảo hộ pháp lý tạm thời nhưng mặt khác, trong những trường hợp cụ thể, thực sự cần áp dụng biện pháp đó thì Toà án phải hành động kiên quyết, kịp thời.

Trong điều kiện phát triển của ta hiện nay, việc đề xuất giao cho các Toà án hành chính một thẩm quyền chung có tính nguyên tắc về áp dụng biện pháp bảo hộ pháp lý tạm thời như kinh nghiệm của Đức có lẽ là chưa phù hợp; nhưng các nhà lập pháp cũng cần cân nhắc, có thể cho phép Toà án hành chính có thẩm quyền áp dụng biện pháp này trong một số trường hợp đặc biệt, khi mà không có biện pháp ngăn chặn kịp thời thì sẽ dẫn đến hậu quả xấu không thể khắc phục được hoặc gây lãng phí tài sản xã hội (ví dụ quyết định của cơ quan hành chính về dỡ bỏ nhà cửa, công trình xây dựng…)./.

Luật gia Hoàng Thanh Tùng - Bộ Tư pháp

Nguồn:www.giri.ac.vn