Xuất phat từ điều kiện kinh tế - xã hội và đặc điểm nền hành chính của nước ta, từ kết quả nghiên cứu thực tiễn trong nước và tham khảo kinh nghiệm nước ngoài, việc xây dựng Toà án hành chính có thể theo một trong ba phương án sau đây:
Phương án I: Toà án hành chính là một hệ thống độc lập thuộc Quốc hội.
Phương án này xuất phát từ quan điểm cho rằng cần thiết lập một cơ quan tài phán hành chính có đủ thẩm quyền và khả năng xem xét, phán quyết tính hợp pháp của mọi hoạt động của các cơ quan hành pháp. Vì vậy, nó cần được tổ chức thành một hệ thống chịu trách nhiệm trực tiếp trước cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội. Toà án hành chính có tính đặc thù nên cần xây dựng thành một hệ thống độc lập thuộc Quốc hội làm mới làm cho việc giải quyết các khiếu kiện hành chính được nhanh nhạy, có hiệu quả mà không ảnh hưởng đến quá trình điều hành, quảnlý của cơ quan hành chính nhà nước. Thực tế cho thấy, số vụ việc khiếu nại hành chính mà các tổ chức Thanh tra nhà nước và các cơ quan hành chính các cấp tiếp nhận và giải quyết hàng năm quá lớn. Đó là chưa kể những khó khăn trong việc xét xử những vụ việc về hình sự, dân sự, kinh tế… mà Toà án nhân dân đang và sẽ đảm nhiệm dễ gây sự chậm trễ trong việc xét xử.
Theo phương án này, Toà án hành chính Trung ương có thẩm quyền phúc thẩm và giám đốc thẩm, các Toà án hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền sơ thẩm. Theo phương án này, Chánh án Toà án hành chính Trung ương do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm, theo nhiệm kỳ của Quốc hội và chịu trách nhiệm trước Quôcs hội về công tác xét xử hành chính. Phó Chánh án, Thẩm phán Toà hành chính Trung ương, Chánh án, Phó Chánh án, Thẩm phán Toà án hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do Chủ tịch nước bổ nhiêm, miễn nhiệm, cách chức.
Phương án này gần giống mô hình tổ chức Toà án hành chính ở các nước theo chế độ lưỡng hệ tài phán như Thuỵ Điển, Công hoà liên bang Đức… Thuần lợi của phương án này là tạo ra được hệ thống tài phán hành chính độc lập thuộc Quốc hội, thể hiện được tính đặc thù của tài phán hành chính và tài phán tư páhp, phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 1992 trong việc lập ra các Toà án khác và do luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 127).
Khó khăn của phương án này là: Phát sinh hệ thống Toà án mới, tổ chức bộ máy cồng kềnh va chưa thật phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 1992: Toà án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 134).
2. Phương án II: Toà án hành chính thuộc Toà án nhân dân
Phương án này có hai cách tổ chức:
- Cách tổ chức thứ nhất: Toà án hành chính được tổ chức thành phần toà nằm trong Toà án nhân dân
Cách tổ chức này bảo đảm sự thống nhất trong việc tổ chức các cơ quan xét xử, thu gọn đầu mối. Mọi hoạt động xét xử hình sự, dân sự, kinh tế và hành chính đều chịu sự giám đốc của Toà án nhân dân tối cao. Tổ chức theo cách này và theo Luật tổ chức Toà án nhân dân sử đổi cần có nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội lập ra các phân toà hành chính trong Toà án nhân dân và hoạt động theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính.
Hạn chế của cách tổ chức này là không bảo đảm tính đặc thù của Toà án hành chính, khó đảm bảo tính nhanh nhạy và yêu cầu của hoạt động quản lý. Trong khi đó, cac vụ kiện hành chính thường có một khối lượng lớn và rất phức tạp, vì vậy việc ghép đặt Toà án hành chính trong Toà án nhân dân sẽ khó bảo đảm hoạt đọng xét xử không những đối với Toà án hành chính mà cả đối với Toà án nhân dân.
- Cách tổ chức thứ hai: Lập một hệ thống Toà án hành chính độc lập ở cấp tỉnh nhưng ở cấp Trung ương thì thuộc cơ cấu trong Toà án nhân dân tối cao.
Theo cách tổ chức này, Chánh án Toà án hành chính Trung ương là Phó Chánh án Toà án nhân dân tối cao, chịu trách nhiệm trước Chánh án Toà án nhân dân tối cao vê toàn bộ hoạt động xét xử hành chính.
Cách tổ chức này vừa đảm bảo tính đặc thù của Toà án hành chính, xét xử hành chính có hiệu quả, vừa thống nhất thu gọn đầu mối, đảm bảo sự giám sát trực tiếp của cơ quan quyền lực đối với hoạt động xét xử hành chính.
Tổ chức Toà án hành chính theo cách này thì Toà án nhân dân tối cao sẽ gặp khó khăn cho cả khâu tổ chức và giám đốc việc xét xử của Toà án nhân dân tối cao.
3. Phương án III: Toà án hành chính là hệ thống thuộc Thủ tướng Chính phủ nhưng độc lập với các cơ quan hành pháp.
Phương án này xây dựng trên quan điểm coi hành chính tài phán cùng với hành chính quản lýlà một nội dung thống nhất trong nền hành chính quốc gia, Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu cơ quan hành chính, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về toàn bộ hoạt động hành pháp. Các Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm trước thủ tướng về lĩnh vực quản lý nhà nước mà mình phụ trách. Ưu điểm của phương án này là bảo đảm sự thống nhất của nền hành chính quốc gia, giúp cho Toà án hành chính đưa ra được các phán quyết nhanh chóng, kịp thời. Đồng thời sẽ bảo đảm hoạt động tài phán trong quyền hành pháp thuộc Thủ tướng Chính phủ là tạo ra một cơ chế kiểm soát thường xuyên, chặt chẽ hoạt động của các cơ quan quản lý, bảo đảm tính pháp chế trong mọi hành vi của các cơ quan này. Thực hiện phương án này tạo rea bước phát triển cao hơn trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính ,à từ trước đến nay, vẫn do các cơ quan hành chính và các cơ quan Thanh tra tiến hành. Hiệu lực hi hành bản án được đảm bảo bởi quỳen lực của Thủ tướng Chính phủ.
Để đảm bảo tính khách quan trong hoạt động xét xử, Toà án hành chính thuộc Thủ tướng Chính phủ nhưng độc lập với các cơ quan hành pháp. Toà án hành chính Trung ương không phải là cơ quan thuộc Chính phủ. Toà án hành chỉnh tỉnh không là thành viên Chính phủ. Toà án hành chính tỉnh không phải là cơ quan của Uỷ ban nhân dân tỉnh mà là Toà án hành chính sơ thẩm.
Nhược điểm của phương án này là: Việc đặt cơ quan tài phán hành chính nằm trong quyền hành pháp không tránh khỏi tâm lý e ngại về tính khách quan trong hoạt động xét xử. Mặt khác, quyền lực nhà nước ta tập trung thống nhất vào Quốc hội, có sự phân công rành mạch ba quyền thì việc đặt cơ quan tài phán hành chính trong quyền hành pháp là điều cần cân nhắc.
Theo phương án này, Toà án hành chính dược tổ chức thành hai cấp: Toà hành chính Trung ương và các Toà án hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Chánh án Toà án hành chính Trung ương do Thủ tướng Chính phủ đề nghị Quốc hội phê chuẩn, Chủ tịch nước bổ nhiệm.miễn nhiệm, cách chức. Chánh án Toà án hành chính Trung ương chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động xét xử hành chính trước thủ tướng Chính phủ.
Các Phó Chánh án, Thẩm phán, Toà án hành chính Trung ương, Chánh án, Phó Chánh án, Thẩm phán Toà hành chính tỉnh do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức.
Theo phương án này, cơ quan tài phán hành chính có thể có 3 cách gọi:
- Cách thứ nhất gọi là Toà án hành chính. Cách gọi này không quen thuộc với ý niệm về một cơ quan Toà án đặt trong quyền hành pháp.
- Cách thứ hai gọi là Pháp viện hành chính. Cách gọi này cho phù hợp với các cơ quan tài phán hành chính có thêm chức năng tư vấn pháp lý. vảlại, tên gọi Pháp viện hành chínhcho phù hợp với cơ quan tài phán hành chính ở cấp trung ương.
- Cách thứ ba gọi là Viện tài phán hành chính. Cách gọi này cho phù hợp với việc tổ chức cơ quan tài phán trong quyền hành pháp. Theo cách gọi này,cac cơ quan tài phán hành chính bao gồm: Viện tài phán hành chính Trung ương, các Viện tài phán hành chính tỉnh, thành phố. đứng đầu Viện tài phán hành chính tỉnh, thành phố là Viện trưởng Viện tài phán hành chính, đứng đầu Viện tài phán hành chính Trung ương là Tổng viện trưởng Viện tài phán hành chính Trung ương.
Từ việc nghiên cứu những thuận lợi và khó khăn của các phương án nêu trên nhiều ý kiến cho rằng tổ chức các Toà án hành chính thành hệ thống độc lập với các cơ quan hành pháp thuộc Thủ tướng Chính phủ có nhiều ưu điểm và có tính khả thi hơn.
Việc nghiên cứu để xác định một phương án tối ưu và có tính khả thi trong việc thiết lập các Toà án hành chính ở nước ta có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Nó không những chi phối việc quy định thẩm quyền, tố tụng, thi hành án của Toà án hành chính mà còn quyết định có hiệu quả xét xử của Toà án hành chính trong viẹc giải quyết các khiếu kiện hành chính của công dân.
PGS.PTS. Lê Bình Vọng - Giám đốc trung tâm NCKH- TT Thanh tra
Nguồn: www.giri.ac.vn