Tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội khoá IX, đại đa số các đại biểu Quốc hội đều đồng ý mô hình thành lập Toà án hành chính là Toà chuyên trách -Toà án hành chính thuộc cơ cấu tổ chức của Toà án nhân dân tối cao và Toà chuyên trách - Toà hành chính thuộc cơ cấu tổ chức của Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Ở Toà án nhân dân cấp huyện có Thẩm phán xét xử các vụ án hành chính.
Không phải bây giờ ngay từ đầu khi tham gia vào Tổ biên tập soạn thảo Dự án Luật tổ chức Toà án hành chính, chúng tôi cũng đã có chính kiến của mình về mô hình này. Những căn cứ, lý do để đưa ra được mô hình tổ chức Toà án hành chính thích hợp, có hiệu quả ở nước ta, theo chúng tôi, đó là:
Thứ nhất, phải thể hiện được tinh thần đối mới mà các Đại hội VI,VII của Đảng khởi xướng và khẳng định, trong đó có việc cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách tư pháp. Đặc biệt là phải thể hiện được tinh thần Nghị quyết số 08 ngày 23-1-1995 của Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VII lần thứ 8: “tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính nhà nước”. Tinh thần “đổi mới” không được đơn giản cho rằng chỉ cần có sự thay đổi tổ chức việc giải quyết các khiếu nại hành chính hiện nay bằng việc thiết lập một mô hình tổ chức cơ quan thực hiện quyền tài phán hành chính. “Đổi mới” cần được hiểu cả về nghĩa rộng và nghĩa hẹp, cả về hình thức và nội dung, cả về số lượng và chất lượng. Mô hình tổ chức cơ quan thực hiện quyền tài phán hành chính đưa ra phải đảm bảo nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước gọn nhẹ, nhanh nhạy, không làm cồng kềnh thêm bộ máy nhà nước vốn dĩ chưa thật gọn nhẹ và nhanh nhạy như hiện nay, như đồng chí Tổng Bí thư Đỗ Mười đã nêu lên trong bài phát biểu tại Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ 8 (ngày 16-1-1995): “Bản thân bộ máy (Đảng và Nhà nước) thì ngày một phình ra, trở nên rất cồng kềnh, chồng chéo với nhiều tầng nấc, hiệu lực, hiệu quả quản lý, điều hành thấp, tình trạng coi thường phép nước, bất chấp pháp luật, kỷ cương, nạn hối lộ, buôn lậu diễn ra khá nghiêm trọng, cả trong bộ máy, cả ngoài xã hội. Đó là điều nhức nhối, nhất thiết không thể cho phép tồn tại trong chế độ mới của chúng ta. Phải có kế hoạch và cách làm, bước đi thích hợp để loại trừ tệ nạn này”.
Thứ hai, phải căn cứ vào Hiến pháp năm 1992 - đạo luật cơ bản của nước ta; cần phải nghiên cứu kỹ các quy định cụ thể của Hiến pháp về tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, đặc biệt là các quy định cụ thể về Chính phủ, Toà án nhân dân nói riêng. Nếu qua nghiên cứu các quy định cụ thể này, chúng ta thấy rằng trong điều kiện hiện nay ở nước ta, cần thiết lập một mô hình tổ chức cơ quan thực hiện quyền tài phán hành chính, mà theo đó cần phải có sự sửa đổi, bổ sung một số quy định của Hiến pháp thì cũng cần có những lý lẽ vững chắc đủ sức thuyết phục để có những kiến nghị xác đáng.
Thứ ba, phải xuất phát từ thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân hiện nay, chủ yếu là đi sâu phân tích những khiếm khuyết trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Phân tích nguyên nhân những khiếm khuyết cho thấy: Về tổ chức việc giải quyết khiếu nại, tố cáo còn chồng chéo, nhiều việc khiếu nại phát sinh khó có thể phân biệt được thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nào. Về chủ quan, các bộ, ngành quản lý chuyên ngành chưa làm hết trách nhiệm của mình giải quyết các việc khiếu nại, tố cáo. Thanh tra nhà nước các cấp chưa làm tốt công tác thống nhất quản lý về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; về quy định của pháp luật thì trong các vụ việc khiếu nại, cơ quan nhà nước vừa là bị đơn, vừa là người giải quyết khiếu nại nên đã dẫn đến việc giải quyết thiếu khách quan. Trình tự, thẩm quyền về giải quyết khiếu nại theo Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân quy định thì có tới 5 cấp ra quyết định giải quyết cuối cùng, đây là một điều thiếu thực tế. Nhiều quy định của các văn bản pháp luật khác nhau có sự chồng chéo, mâu thuẫn về trình tự và thẩm quyền giải quyết khiếu nại (như Pháp lệnh Thanh tra, Luật đất đai, các luật về thuế…).
Thứ tư, phải từ kinh nghiệm thực tiễn của nước ta thời gian qua trong việc đối mới tổ chức cơ quan giải quyết các tranh chấp kinh tế. Có thể thấy rằng, việc tổ chức cơ quan giải quyết các tranh chấp kinh tế ở nước ta tương đối có hệ thống, có kinh nghiệm và cơ sở vật chất cũng tương đối đảm bảo. Mặc dù được tổ chức là một Toà án chuyên trách thuộc cơ cấu tổ chức của Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, thế nhưng với gần 10 tháng hoạt động, các Toà kinh tế không phải không gặp những khó khăn nhất định về chuyên môn, về con người, về cơ sở vật chất. Thậm chí, có nơi chưa thành lập được Toà kinh tế cũng vì các lý do này.
Thứ năm, phải đánh giá đúng yếu tố con người và cơ sở vật chất, kỹ thuật cho công tác tài phán hành chính. Về yếu tố con người, nhìn chung có một thực trạng là vừa thiếu lại vừa thừa. Thiếu những con người có đủ tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ, có năng lực và thừa những người không có đủ tiêu chuẩn, không có năng lực. Khi đánh giá về những khuyết điểm và yếu kém trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta, Nghị quyết số 08 ngày 23-1-1995 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VII, kỳ họp thứ 8 đã viết: “… đội ngũ cán bộ, công chức nhìn chung chưa ngang tầm nhiệm vụ, một bộ phận không nhỏ thoái hoá, biến chất”. Đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, theo đánh giá của Thanh tra nhà nước về yếu tố con người thì: “… trong thực tế, lực lượng làm công tác xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo còn rất thiếu về số lượng và rất yếu về chất lượng, nhất là về trình độ pháp lý, kiến thức về kinh tế - xã hội, tâm lý… Trong khi số vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền phải giải quyết ở cấp huyện, quận và cơ sở chiếm tới 60 - 70%, nhưng tổ chức Thanh tra cấp huyện, sở thường chỉ có 2 - 3 người, cá biệt có nơi chỉ có một người kiêm nhiệm nên việc giải quyết không kịp thời các khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền…”. Theo chúng tôi thì việc tổ chức cơ quan thực hiện quyền tài phán hành chính cho dù theo mô hình nào, nhưng con người cụ thể để thực hiện quyền tài phán hành chính chủ yếu phải dựa vào đội ngũ cán bộ đang thực hiện công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay. Đối với đội ngũ Thẩm phán các Toà án nhân dân hiện nay cũng đang trong tình trạng thiếu nghiêm trọng, hầu hết các Toà án nhân dân chưa có đủ số lượng Thẩm phán theo biên chế, có nơi cũng chỉ mới có được trên, dưới một nửa. Vậy thì cũng không thể đặt vấn đề điều động một số (cho dù là rất ít) trong số họ để thực hiện quyền tài phán hành chính. Theo chúng tôi được biết, đây là một vấn đề rất được Chính phủ quan tâm. Theo Công văn số 145/CP ngày 11-1-1995 của Văn phòng Chính phủ thì Thủ tướng Chính phủ đã quyết định giao cho Học viện Hành chính Quốc gia dự thảo chương trình, nội dung bồi dưỡng Thẩm phán hành chính. Đây là một việc làm cấp bách, song còn bao nhiêu tiêu chuẩn khác đòi hỏi phải có đối với một người cán bộ thực hiện quyền tài phán hành chính.
Về cơ sở vật chất, kỹ thuật cho công tác tài phán hành chính cũng không phải không gặp khó khăn. Chúng ta thử nhìn lại cơ sở vật chất, kỹ thuật của các Toà án nhân dân hiện nay, đã được Đảng và Nhà nước quan tâm, nhưng cũng còn nghèo nàn, chưa đáp ứng được yêu cầu của nhiệm vụ chính trị của ngành Toà án. Do vậy, cũng cần phải tính đến những vấn đề này khi quyết định thiết lập cơ quan tài phán hành chính theo mô hình nào để có khả năng thực hiện, cho việc tài phán hành chính sớm được áp dụng có hiệu quả.
Thứ sáu, mô hình tổ chức cơ quan thực hiện quyền tài phán hành chính phải thể hiện được tính ưu việt so với tổ chức cơ quan có chức năng giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay, làm sao về tố tụng phải nhanh nhạy, quyết định bảo đảm chính xác, hiệu lực thi hành cao. Cũng không thể không tính đến việc quản lý Toà án hành chính về các mặt như thế nào? Muốn vậy phải có sự tổng kết kinh nghiệm công tác quản lý các Toà án nhân dân địa phương hiện nay.
Từ sự phân tích trên đây và tham khảo vấn đề tài phán hành chính ở nước ngoài, chúng tôi cho rằng, mô hình tổ chức cơ quan thực hiện quyền tài phán hành chính ở nước ta là thành lập Toà chuyên trách - Toà hành chính thuộc cơ cấu tổ chức của Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Toà hành chính thuộc cơ cấu tổ chức của Toà án nhân dân tối cao là tối ưu hơn cả. Có thể nói rằng, phương án này thoả mãn được các điểm phân tích trên đây, nếu như yếu tố con người được giải quyết tốt. Ưu điểm chính của phương án này gồm: quán triệt được tinh thần đổi mới, bảo đảm đúng đắn các quy định của Hiến pháp; bảo đảm một hệ thống Toà án thống nhất và Toà án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; khắc phục được sự cồng kềnh trong bộ máy nhà nước, tiết kiệm được tiền hơn (việc đầu tư mở rộng hoặc tăng cường bổ sung vật chất cho các Toà án nhân dân chắc chắn ít tốn kém hơn nhiều việc xây dựng các trụ sở và trang thiết bị cho hệ thống Toà án hành chính được tổ chức riêng); thực tiễn một số loại khiếu kiện hành chính hiện nay cũng đang do Toà án nhân dân giải quyết, như khiếu nại về danh sách cử tri, về đăng ký hộ tịch…; có sự trao đổi kinh nghiệm, giúp đỡ lẫn nhau giữa các Thẩm phán giải quyết các vụ án dân sự và các Thẩm phán giải quyết các khiếu kiện hành chính; phù hợp với xu thế hiện nay của các nước trên thế giới là tổ chức một hệ thống Toà án, trong đó thiết lập các bộ phận hoặc các Toà chuyên trách về từng lĩnh vực khác nhau.
Có ý kiến cho rằng, nếu được tổ chức theo mô hình này sẽ không bảo đảm hiệu quả xét xử hành chính của Toà án hành chính do việc giải quyết các khiếu kiện hành chính có những nét đặc thù riêng. Chúng tôi đồng ý việc giải quyết các khiếu kiện hành chính có những nét đặc thù riêng, song không phải vì thế mà cần tổ chức Toà án hành chính thành một hệ thống riêng. Kinh nghiệm cho thấy rằng, khi nghiên cứu mô hình tổ chức Toà án kinh tế, lập luận tương tự như thế này cũng đã được đặt ra và không được chấp nhận. Nếu theo ý kiến này thì việc xét xử các vụ án hình sự và việc xét xử các vụ án dân sự theo trình tự, thủ tục tố tụng rất khác nhau và phải chăng cũng nên thành lập hai hệ thống Toà án độc lập song song với nhau?
Điều phân vân của chúng tôi là hiện nay cơ sở vật chất, trang thiết bị của các Toà án nhân dân còn nghèo nàn, thiếu thốn, mặc dù việc thực hiện nhiệm vụ chính trị hiện nay; nếu được giao thêm nhiệm vụ chắc chắn sẽ gặp khó khăn hơn. Tuy nhiên, đây không phải là vấn đề thật đáng lo ngại, mà vấn đề đáng lo ngại là yếu tố con người. Đội ngũ Thẩm phán Toà án nhân dân hiện nay vừa thiếu về số lượng, vừa yếu về chất lượng, với nhiệm vụ được giao hiện nay cũng đã khá nặng nề, cho dù có được bổ sung thêm số lượng thì cũng khó có thể bảo đảm xét xử tốt các khiếu kiện hành chính và như vậy sẽ có ảnh hưởng không tốt, làm giảm uy tính của Toà án nhân dân. Tuy nhiên, không phải thành lập Toà án hành chính theo các mô hình khác mà Chính phủ đã trình Quốc hội thì sẽ khắc phục được yếu tố con người. Dù theo mô hình này thì đây vẫn là vấn đề đáng quan tâm. Song chúng tôi nghĩ rằng, nếu tổ chức Toà án hành chính thành Toà án chuyên trách trong Toà án nhân dân thì yếu tố này có thể dễ khắc phục hơn do có sự hỗ trợ, giúp đỡ và trao đổi kinh nghiệm lẫn nhau giữa Thẩm phán các Toà chuyên trách của Toà án nhân dân. Bên cạnh đó, một trong các phương án khác cũng cần cải cách một bước thủ tục hành chính, cho nên cũng cần cải cách một bước việc giải quyết các khiếu nại của công dân cho có hiệu quả hơn, phù hợp với khả năng, trình độ của cán bộ về lĩnh vực này, đó là thành lập hệ thống Viện tài phán hành chính thuộc Thủ tướng Chính phủ, nhưng độc lập với các cơ quan hành pháp (gần giống hệ thống cơ quan Trọng tài kinh tế trước đây). Tuy nhiên, nếu tổ chức theo phương án này thì việc giải quyết các khiếu kiện hành chính cũng khó đảm bảo được khách quan. Mặt khác, tổ chức bộ máy nhà nước lại phình ra, trở nên cồng kềnh và chắc chắn rằng có sự chồng chéo do việc phân biệt thẩm quyền không được rạch ròi trong việc giải quyết một số loại tranh chấp. Nếu được tổ chức theo phương án này hay theo phương án tổ chức hệ thống Toà án hành chính độc lập song song với Toà án nhân dân thuộc Quốc hội như có một ý kiến đưa ra, thì phải bắt đầu từ con số không về cơ sở vật chất, trang thiết bị; mới bắt tay xây dựng trụ sở, mua sắm trang thiết bị thì tốn kém vô cùng và cũng chưa biết sau thời gian bao lâu mới có thể hoạt động được, trong khi việc đổi mới giải quyết các khiếu kiện hành chính là hết sức cấp thiết.
Trên đây là mấy ý kiến của chúng tôi về các mô hình tổ chức Toà án hành chính mà Chính phủ đã trình Quốc hội. Chúng tôi tin rằng sẽ góp một phần nhỏ trong các kiến nghị với Quốc hội trước khi Quốc hội quyết định chính thức mô hình tổ chức Toà án hành chính ở nước ta./.
PTS. Đặng Quang Phương Viện trưởng Viện NCKH xét xử
Toà án nhân dân tối cao
Nguồn: www.giri.ac.vn