Tuy nhiên, tất cả các hành vi đó đều trong khuôn khổ của luật pháp. Trên ý nghĩa chung nhất về vị trí của người quản lý và người bị quản lý trong một Nhà nước pháp quyền như thế nào? Ở mức nào? Quyền của công dân đến đâu và cơ quan ra quyết định bị kiện có thể hành động và có quyền gì? Và hơn thế nữa, trong điều kiện hiện hữu một cơ quan tài phán hành chính chuyên xét xử các khiếu kiện hành chính thì phải chăng mối quan hệ nêu trên hoàn toàn giống hệt như giữa bên nguyên, bên bị trong một vụ kiện dân sự trước Toà án tư pháp. Ở đây, chúng tôi xin đề cập đến ý nghĩa khoa học và thực tiễn của việc giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính trong hai điều kiện khác nhau: không có Toà án hành chính và có các Toà hành chính độc lập.

I. Giải quyết khiếu nại hành chính trong điều kiện không có một hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập

Mỗi nước, dù theo thuyết tam quyền phân lập tuyệt đối, tương đối hay tập trung quyền lực và có sự phân công giữa ba quyền, tựu trung cũng là sự phân chia nhiệm vụ, quyền hạn giữa cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các quyền này chế ước nhau nhưng không can thiệp vào hoạt động cụ thể của nhau. Hoạt động hành pháp với ý nghĩa là hoạt động điều hành, chấp hành các quy định của cơ quan lập pháp nhưng cũng có tính độc lập chủ động tương đối và có quyền hạn quản lý mọi mặt của đất nước. Trong điều kiện không có các cơ quan tài phán đặc biệt (tức là các Toà án hành chính) thì Toà án tư pháp (Toà án thường) hầu như khó có thể can thiệp vào hoạt động của các cơ quan hành pháp (trừ những nước tam quyền phân lập tuyệt đối). Các cơ quan quản lý thực hiện quyền hạn của mình trên cơ sở các quy định của luật và khi có sự khiếu nại của những người bị quản lý thì chính các cơ quan quản lý nhà nước sẽ là người đứng ra nhận các đơn khiếu nại đó và sẽ ra quyết định giải quyết dưới hình thức này hay hình thức khác. Các cơ quan quản lý nhà nước thông thường được tổ chức chặt chẽ theo hệ thống thứ bậc (hierarchique). Về nguyên tắc luật hành chính nói chung, cơ quan hành chính có quyền tự huỷ hỏ hay sửa đổi quyết định mà mình đã đưa ra, huỷ bỏ hay yêu cầu cơ quan cấp dưới sửa đổi quyết định của cấp đó nếu thấy trái pháp luật. Đây chính là lý do để dẫn đến việc người dân khi phản đối một quyết định hành chính nào đó họ sẽ gửi khiếu nại đến chính cơ quan đã ra quyết định và nếu sự trả lời của cơ quan này không thoả đáng thì người khiếu nại tiếp tục kiện lên cấp trên của cơ quan đó. Thực chất với việc xem xét, giải quyết khiếu nại của công dân, cơ quan quản lý đã thực hiện chức năng hành chính tài phán. Đây là giải pháp hầu hết các nước trên thế giới áp dựng trước khi có Toà án hành chính mà người ta thường gọi là thể thức “Bộ trưởng - Quan toà” hay “Người quản lý - Quan toà”. Phương sách này có hiệu quả nhất định của nó, nhiều khi các tranh chấp được giải quyết ổn thoả bằng chính các cơ quan hành chính nhà nước. Có hai yếu tố tính đến: Một là, lĩnh vực quản lý nhà nước hết sức đa dạng và phức tạp, từ đó có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật hành chính do nhièu loại cơ quan ban hành. Khi ra một quyết định hành chính cá biệt áp dụng đối với một công dân cụ thể nào đó, cơ quan quản lý căn cứ vào rất nhiều văn bản và thậm chí từ yêu cầu cụ thể của công tác quản lý và trên lợi ích chung của cộng đồng. Vì lý do đó, công dân nhiều khi không thấy hết được các căn cứ xác đáng của quyết định đó, đặc biệt là với số đông trình độ văn hoá và kiến thức pháp lý còn thấp. Từ đó, họ có thể đánh giá quyết định áp dụng cho họ là trái pháp luật, thiếu căn cứ hợp pháp, gây cho họ những thiệt hại về quyền và lợi ích hợp pháp. Quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại tại cơ quan quản lý, qua trao đi đổi lại và được cung cấp những thông tin cần thiết, người khiếu nại sẽ thấy đòi hỏi của mình là vô lý và sẽ rút đơn khiếu nại của mình. Cũng do tính chất đa dạng, phức tạp và yêu cầu cần có sự nhanh chóng của hoạt động quản lý mà có thể xảy ra khả năng thứ hai. Cơ quan quản lý nhận được các khiếu nại của cơ quan, qua lý lẽ phản bác của người khiếu nại, sẽ tự xem xét, kiểm tra lại các căn cứ ra quyết định hành chính bị kiện. Cơ quan hành chính có thể sẽ huỷ bỏ hoặc thay đổi quyết định hành chính bị kiện, yêu cầu của người khiếu nại được thoả mãn và tranh chấp hành chính chấm dứt.

Hiện nay, chúng ta đang thực hiện việc giải quyết khiếu nại hành chính theo cơ chế này. Do bản chất Nhà nước ta là Nhà nước xã hội chủ nghĩa, Nhà nước vì dân, do dân, quyền lợi của mỗi công dân, lợi ích của cộng đồng và Nhà nước về cơ bản là nhất trí, nên khi có khiếu nại của công dân, các cơ quan có thẩm quyền và trách nhiệm đã hết sức cố gắng, các tổ chức Thanh tra nhà nước vừa là một cấp giải quyết khiếu kiện hành chính, vừa là cơ quan tham mưu quan trọng cho các cơ quan quản lý nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Nhiều vụ việc của công dân đã được các cơ quan nhà nước giải quyết công bằng, đúng pháp luật, quyền của người dân được bảo vệ và khôi phục. Tuy nhiên, thực tiễn giải quyết khiếu nại cũng cho thấy, cơ chế giải quyết theo cấp hành chính mà thẩm quyền giải quyết hoàn toàn thuộc về cơ quan quản lý nhà nước đã bộc lộ nhiều nhược điểm. Trên thực tế, một quyết định bị khiếu nại liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cơ quan, thậm chí nhiều ngành, nhiều cấp, người dân khó có thể xác định cơ quan nào có thẩm quyền cao nhất trong việc thưa kiện của mình, đấy là chưa kể đến việc nhiều khi các cơ quan đùn đẩy, né tránh khiến cho vụ việc dây dưa kéo dài, công dân bị thiệt thòi về quyền lợi. Để khắc phục những hạn chế kể trên và phù hợp với xu hướng cải cách nền hành chính quốc gia, xây dựng Nhà nước pháp quyền dân chủ, cùng với việc nâng cao hơn nữa trách nhiệm của các cơ quan quản lý, Nhà nước ta đang khẩn trương tiến hành nghiên cứu và thiết lập hệ thống các cơ quan tài phán hành chính độc lập với các cơ quan quản lý, có trách nhiệm xét xử các vụ kiện hành chính, tạo ra một cơ chế giải quyết thực sự công bằng, khách quan và dân chủ, bảo đảm tính chính xác của các phán quyết. Và vì vậy, việc nghiên cứu và phân định ý nghĩa cũng như mức độ xử lý của quá trình giải quyết một vụ kiện hành chính qua các giai đoạn: giai đoạn giải quyết theo cấp hành chính (tiền tố tụng hành chính) và giai đoạn tố tụng trước Toà án hành chính.

II. Giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính trong điều kiện có các cơ quan tài phán hành chính

Kinh nghiệm một số nước cho thấy, sư ra đời và hoạt động của một hệ thống cơ quan tài phán hành chính không làm mất đi ý nghĩa thực tiễn của việc giải quyết khiếu nại hành chính bởi các cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, như trên đã trình bày, thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước và của Toà án hành chính trong các giai đoạn khác nhau của quá trình giải quyết tranh chấp hành chính cũng như mối quan hệ giữa các cơ quan này là vấn đề cần được nghiên cứu, làm rõ. Một vấn đề nữa đặt ra ở đây là, khi đã có một cơ quan tài phán hành chính chuyên xét xử hành chính thì khiếu nại theo cấp hành chính có được coi là thể thức bắt buộc trước khi kiện ra Toà án hành chính hay không? Cần quy định như thế nào để vừa bảo đảm quyền dân chủ của người dân, vừa không xâm phạm đến quyền hạn của cơ quan quản lý?

Theo chúng tôi, sự ra đời và hoạt động của một hệ thống cơ quan tài phán hành chính là một bước biến đổi về chất trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính, nó thể hiện sự phân biệt rõ ràng giữa hành chính quản lý và hành chính tài phán trong một nền hành chính quốc gia thống nhất. Nó làm giảm đi một cách đáng kể sự chuyên quyền của cơ quan hành chính nhà nước trong mối quan hệ với công dân. Trước kia, để phản đối một quyết định hành chính, người dân chỉ có quyền khiếu nại xin được xem xét, còn cơ quan hành chính nhà nước, mặc dù được pháp luật quy định có trách nhiệm này, vẫn coi sự giải quyết công việc của người dân như một sự ban ơn (có lẽ vì thế trong thuật ngữ khiếu nại hành chính của Pháp người ta dùng chữ “recours grâcieux”), người dân hoàn toàn bị động và trông chờ vào thái độ tích cực hay không của cơ quan quản lý. Cũng không ít trường hợp, để có được “thái độ tích cực” đó, người ta phải chạy chọt, tác động, buộc phải có hành vi bị pháp luật cấm đoán mà bản thân họ cũng không muốn làm, đólà tệ hối lộ công chức để được việc của mình. Toà án hành chính ra đời sẽ tạo ra được một cơ chế giải quyết khách quan hơn. Người dân không chỉ có thể khiếu nại như trước kia mà còn có quyền khởi kiện hành chính. Quan hệ hành chính là bất bình đẳng. Người kiện (công dân) và người bị kiện (cơ quan quản lý nhà nước) đều có nghĩa vụ trả lời các vấn đề mà Toà án đưa ra nhằm làm sáng tỏ vụ kiện, đều có quyền trình bày và đưa ra các chứng cứ nhằm bảo vệ cho yêu cầu của mình. Và vì vậy, phải chăng mọi việc giải quyết tranh chấp hành chính đều bắt đầu từ thủ tục tố tụng trước Toà án hành chính mà không cần qua bước giải quyết theo cấp hành chính? Để có một giải pháp phù hợp cho vấn đề này, cần có sự đánh giá đúng mức và khách quan hoạt động của các cơ quan hành chính cũng như luạt pháp hành chính của đất nước ta hiện nay. Đất nước ta trải qua nhiều biến cố lịch sử, nền hành chính thiếu quy củ, chúng ta mới bước vào thời kỳ đổi mới, cơ chế, chính sách chưa hoàn thiện, đội ngũ công chức dù có tinh thần trách nhiệm cao trước nhân dân nhưng lại không được đào tạo cơ bản, tinh thông nghiệp vụ. Những yếu tố vừa nêu trên khiến cho hoạt động quản lý không phải lúc nào cũng có căn cứ đầy đủ và vững chắc. Vì vậy, việc tạo điều kiện cho cơ quan hành chính xem xét lại quyết định của mình xem xét lại quyết định của mình và cho công dân có thêm các thông tin cần thiết liên quan đến quyết định hành chính áp dụng cho mình là điều rất cần thiết. Các tranh chấp hành chính nếu được giải quyết ổn thoả ngay từ cấp hành chính chắc chắn sẽ đỡ phiền toái và đỡ tốn kém cho công dân hơn rất nhiều so với việc thưa kiện trước Toà án hành chính. Nhìn từ góc độ thực tiễn của vấn đề,  chúng ta đều không thấy rằng, tài phán hành chính là vấn đề mới mẻ và phức tạp, Toà án hành chính ra đời và hoạt động bước đầu sẽ hết sức khó khăn. Yêu cầu về Thẩm phán hành chính cũng khá cao: Họ phải vừa là các chuyên gia về luật công, vừa là những nhà quản lý có kinh nghiệm, có sự hiểu biết toàn diện và sâu sắc về tổ chức và hoạt dộng của cơ quan quản lý. Có như vậy các phán quyết của cơ quan tài phán hành hcính mới bảo đảm chính xác, khách quan, vừa bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, vừa không làm ảnh hưởng đến hoạt động quản lý vốn đòi hỏi tính năng động và nhanh nhạy vì lợi ích của cả cộng đồng. Với những khó khăn đó, chúng ta không có điều kiện thiết lập ngay một lúc cả một hệ thống Toà án hành chính hoàn chỉnh đáp ứng được nhu cầu giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính của công dâ. Vì vậy, trong điều kiện Toà án hành chính được thiết lập, quá trình giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính vẫn có một ý nghĩa lớn và cần được coi như là một trình tự bắt buộc khi khởi kiện trước Toà hành chính. Cũng cần phải nói thêm rằng,  sự hiện hữu một cơ quan tài phán hành chính và giai đoạn xét xử trước Toà án hành chính sẽ có tác động tích cực đến giai đoạn giải quyết theo cấp hành chính. Cơ quan quản lý, khi nhận được khiếu nại của công dân, không thể coi nhẹ, xem xét qua loa hoặc cố tình dây dưa không giải quyết, nếu thấy yêu cầu đó là hợp lý và quyết định hành chính do mình đưa ra là không đầy đủ căn cứ pháp luật, bởi vì chắc chắn họ cũng không muốn trở thành bị đơn trong một vụ kiện hành chính và bị tài phán bởi một cơ quan xét xử độc lập. Với những lý do như vậy, tin rằng một số lượng không nhỏ các tranh chấp hành chính sẽ được giải quyết ngay từ giai đoạn khiếu nại theo cấp hành chính và điều đó có một ý nghĩa thực tiễn lớn lao trong điều kiện các Toà án hành chính mới được thành lập.

Tóm lại, từ sự phân tích nêu trên về ý nghĩa khoa học và thực tiễn của việc giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính và qua khảo sát kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về vấn đề này, chúng tôi cho rằng, cùng với việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính để giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường tố tụng, cần nâng cao trách nhiệm của cơ quan hành chính trong việc giải quyết của công dân, coi đó là quyền và nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Mặt khác, hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại theo cấp hành, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật về giải quyết khiếu nại cho phù hợp với điều kiện hiện hữu cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam. Một sự kết hợp chặt chẽ giữa giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính với tố tụng hành chính trước Toà án chắc chắn sẽ mang lại hiệu quả to lớn, thiết thực trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và nâng cao tính dân chủ pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước./.

Luật gia Đinh Văn Minh - Thanh tra nhà nước

Nguồn: www.giri.ac.vn