I. BỐI CẢNH VÀ PHẠM VI VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

Theo tinh thần của Hiệp định thương mại Việt Nam- Hoa kỳ (BTA) và các văn kiện của WTO thì các bên phải thiết lập một cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính nhanh chóng, khách quan, công bằng và không thiên vị; các khiếu nại hành chính phải được giải quyết cuối cùng bởi tòa án; trong hoàn cảnh và điều kiện cho phép thiết lập cơ quan tài phán hành chính để giải quyết các khiếu nại hành chính.

II. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VÀ THỰC TRẠNG THỰC THI QUYỀN KHIẾU NẠI

A. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH

Năm 1991, ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân. Pháp lệnh này được thay thế bằng Luật khiếu nại tố cáo năm 1998. Năm 2004 Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và tiếp đó, năm 2005, Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo.

Để triển khai thi hành Luật khiếu nại, tố cáo, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo; Nghị định số 62/2002/NĐ-CP ngày 14 tháng  6 năm 2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999; Nghị định số 53/2005/NĐ-CP ngày 19 tháng 4 năm 2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004; Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo.

Ngày 15/6/2004, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo - Luật số 26/2004/QH11, có hiệu lực kể từ ngày 01/10/2004 (sau đây gọi là Luật năm 2004). Ngày 29/11/2005, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo số 58/2005/QH11 (sau đây gọi là Luật năm 2005). Theo đó, trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, nếu xét thấy việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại, quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu sẽ gây hậu quả khó khắc phục thì người giải quyết khiếu nại lần hai phải ra quyết định hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó.

Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại có thể gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại. Trong trường hợp người khiếu nại nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật thì luật sư có quyền tham gia trong quá trình giải quyết khiếu nại....

Theo Điều 17 Luật năm 2005, người khiếu nại có các quyền sau đây:

a) Tự mình khiếu nại; trường hợp người khiếu nại là người chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần .... để khiếu nại;

b) Nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật trong quá trình khiếu nại;

c) Biết các bằng chứng để làm căn cứ giải quyết khiếu nại; biết thông tin, tài liệu của việc giải quyết khiếu nại; nhận quyết định giải quyết khiếu nại;

đ) Được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm, được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật;

e) Khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo và pháp luật về tố tụng hành chính

g) Rút khiếu nại trong quá trình giải quyết khiếu nại"

B. THỰC TRẠNG THỰC THI QUYỀN KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ BẤT CẬP

Trong nhiều năm qua, tình hình khiếu nại diễn ra ngày càng phức tạp, số các vụ việc khiếu nại tăng nhanh và ngày càng gay gắt; khiếu nại đông người, vượt cấp ngày càng gia tăng. Các khiếu nại thường tập trung vào các quyết định hành chính trên lĩnh vực đất đai, nhà cửa, hải quan, thuế vụ, cấp phép kinh doanh, đầu tư... Đối tượng bị kiện là tất cả các cơ quan công quyền từ cấp xã, huyện đến tỉnh, kể cả các bộ, ngành, nhưng chủ yếu là cấp xã và huyện. Đặc biệt, có những trường hợp khiếu nại rồi sau đó là khiếu kiện (kiện ra toà án hành chính) với sự tham gia của hàng trăm người dân là nguyên đơn kiện ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố liên quan đến quyết định cấp đất và có những vụ kiện kéo dài nhiều năm, qua nhiều cấp xét xử.

C. PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ CÁC NGUYÊN NHÂN GÂY NÊN VẤN ĐỀ BẤT CẬP      

1. Về quy định pháp luật

- Tình trạng khiếu nại đông người có nhiều nguyên nhân cơ bản và chủ yếu như về cơ chế, chính sách pháp luật, nhất là pháp luật về đất đai, nhà ở còn nhiều bất hợp lý, thiếu những quy định cụ thể, rõ ràng,  mâu thuẫn chồng chéo, đường lối xử lý chưa thống nhất,; các cơ quan nhà nước còn buông lỏng công tác quản lý, đặc biệt trong lĩnh vực về đất đai, xây dựng, nhà ở; ...

Bên cạnh đó, các nguyên tắc cơ bản cho hoạt động của nền hành chính và các cơ quan hành chính Việt Nam còn thiếu và không rõ ràng, các quy định về thủ tục còn nhiều khiếm khuyết nên đã dẫn đến sự tùy tiện và thiếu trách nhiệm của cơ quan hành chính.

+ Ngoài những nguyên nhân cơ bản, chủ yếu nêu trên còn có nguyên nhân quan trọng là do cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính còn bất cập, hạn chế.

+ Do quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên trong vụ tranh chấp hành chính theo quy định của pháp luật chưa hợp lý và bảo đảm công bằng

+ Do thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính của các cơ quan hành chính chưa hợp lý:

+ Thời gian giải quyết tranh chấp ngắn...

Điều 31: “Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính.

Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai...thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại”.

Theo Điều 49 quy định về khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, “ Thời hiệu khiếu nại là 15 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định. Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai,... thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại”.

+ Do pháp luật chưa minh bạch.

2. Về quy trình giải quyết khiếu nại

Người khiếu nại có thuận lợi trong quy trình? Quy trình hiện tại còn  phức tạp, khó thực hiện, thiếu công khai, minh bạch

Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 mặc dù đã có những sửa đổi năm 2004 và 2005 nhưng những quy định pháp luật về cơ chế giải quyết khiếu nại  hành chính vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế c̣ũng như các quy định của WTO.

. Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004, 2005 thì khiếu nại trước hết do người đã có quyết định hành chính, hành vi hành chính giải quyết. Trường hợp không đồng ý, công dân có quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại toà án.

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì giải quyết một vụ việc khiếu nại được tiến hành qua nhiều cấp, qua nhiều cơ quan, thậm chí trước đây Thủ tướng Chính phủ cũng là một cấp trực tiếp giải quyết. Mặc dù Luật khiếu nại, tố cáo đã có nhiều lần sửa đổi nhưng quy trình giải quyết khiếu nại vẫn mang nặng tính hành chính, quan hệ cấp trên – cấp dưới, do đó, một vụ việc có thể được xem xét nhiều lần song không dứt điểm được.

Bên cạnh cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, còn tồn tại một hệ thống cơ quan tham mưu - đó là các cơ quan thanh tra có chức năng xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại. Dù đã được tăng thẩm quyền qua một số lần sửa đổi, bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo, cơ quan thanh tra không có địa vị tương đương hoặc độc lập với cơ quan quản lý hành chính và quyết định không có giá trị để điều chỉnh quyết định của cơ quan quản lý.  Đội ngũ thanh tra viên có thể có năng lực, có chuyên môn nhưng bị hạn chế về thẩm quyền quyết định, phán xét tính đúng đắn của quyết định hành chính mà chủ yếu chỉ có quyền “tham mưu, tư vấn” cho cơ quan hành chính. Chính vì vậy, mục đích của việc thành lập cơ quan tài phán hành chính nhằm có một cơ quan độc lập và xây dựng một đội ngũ các chuyên gia có thẩm quyền hoạt động độc lập ở cấp xét xử lần hai (các thẩm phán luật hành chính) trong quá trình giải quyết khiếu nại để chủ trì giải quyết các vụ việc tranh chấp.

- Trong quy định hiện hành có sự đồng nhất về thủ tục giải quyết khiếu nại trong tất cả các trường hợp, không phân biệt giữa thủ tục giải quyết khiếu nại đòi huỷ bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính với thủ tục giải quyết khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại; thời hạn, thời hiệu khiếu nại, giải quyết khiếu nại còn phức tạp chưa phù hợp với từng loại khiếu nại.

- Trong giai đoạn hành chính việc giải quyết khiếu nại mang tính khép kín. Với lối giải quyết “vừa đá bóng, vừa thổi còi” sẽ dẫn đến tình trạng thiên vị, bao che, dung túng cho nhau, nhất là khi quyết định hành chính sai trái liên quan đến trách nhiệm của cơ quan hành chính cấp trên.

- Cơ chế giải quyết khiếu nại trong cơ quan hành chính hiện nay chưa phân định rõ chức năng hành chính quản lý và hành chính tài phán. Vì vậy hiệu quả giải quyết khiếu nại không cao.

+ Khả năng hạn chế của tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại trong việc đối thoại với cơ quan hành chính bị khiếu nại :

+ Khó khăn trong việc chứng minh của người có quyền khiếu nại

+ Khó khăn trong việc sử dụng luật sư, nhân chứng; cung cấp chứng cứ của người có quyền khiếu nại.

3. Về năng lực của người khiếu nại

4. Về khả năng tiếp cận thông tin của người khiếu nại

+ Do người có quyền khiếu nại thiếu thông tin về quyền và bảo đảm thực hiện quyền, về bảo vệ lợi ích hợp pháp (ví dụ: thiếu khả năng tiếp cận thông tin để thực hiện quyền khiếu nại...) ?

+ Người khiếu nại thiếu hiểu biết về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại; về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại cũng như về chính sách pháp luật hoặc các thông tin khác.

5. Về cơ hội thực hiện quyền khiếu nại

- Thời hiệu khiếu nại ngắn .

6.  Về tư tưởng, nhận thức của người khiếu nại

- Người dân thiếu tin tưởng vào các quyền  và bảo đảm thực thi quyền khiếu nại do tình trạng tham nhũng, lộng quyền, tùy tiện và thiếu trách nhiệm của công chức...  hoặc tình trạng tham nhũng, mất dân chủ, không lắng nghe ý kiến của nhân dân, cố tình làm trái chính sách, pháp luật...đều là những nguyên nhân tạo tâm lý không tin tưởng của người dân vào công bằng nơi các cơ quan hành chính giải quyết.

- Do khó khăn của việc thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính trên thực tế nên người có quyền khiếu nại không "mặn mà" trong việc thực hiện quyền khiếu nại.

7. Những nguyên nhân khác

- Một số ngành, địa phương chưa quan tâm đúng mức đến công tác giải quyết khiếu nại, né tránh, đùn đẩy trách nhiệm;  Không ít cán bộ, công chức còn thiếu ý thức trách nhiệm-Cơ quan giải quyết khiếu nại từ chối giải quyết tranh chấp hoặc chậm giải quyết tranh chấp; thời gian giải quyết kéo dài ,không xem xét đến tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính....

III. KIẾN NGHỊ CÁC GIÁI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN QUYỀN KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA TỔ CHỨC, CÁ NHÂN

1. Hoàn thiện pháp luật, cơ chế chính sách nhằm bảo đảm quyền tiếp cận công bằng của người khiếu nại

Để giải quyết khiếu nại cũng như khiếu kiện đông người, nếu phát hiện có thông tin về tính bất hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật

- Cần quy định thủ tục ra quyết định hành chính ban đầu để đảm bảo công bằng và minh bạch hơn trong quá trình ra quyết định (có thể quy định cụ thể trong Luật thủ tục hành chính).Bên cạnh những cải cách thể chế, bộ máy, nhân lực, còn một khoảng trống pháp luật chưa được chú trọng và là nguyên nhân sâu xa của những bất cập trong thủ tục hành chính hiện nay. Hiện nay, với các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quy trình ban hành, công bố các văn bản quy phạm pháp luật đã bảo đảm tương đối dân chủ, công khai. Tuy nhiên, quy trình ra quyết định hành chính, hành vi hành chính chưa bảo đảm dân chủ, các quy định không thống nhất (giữa các địa phương, và giữa các Bộ, ngành…).  Vì vậy, cần có quy định về quy trình ban hành quyết định hành chính (bao gồm cả quyết định hành chính và hành vi hành chính ) nhằm thiết lập quy trình ban hành quyết định/hành vi hành chính minh bạch, công khai, hợp lý và tạo thuận lợi cho người dân.

- Hiện nay, Luật khiếu nại, tố cáo quy định theo hướng chỉ có hai bên trong quá trình giải quyết khiếu nại — người khiếu nại và người bị khiếu nại và đôi khi “các bên có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan" có được đề cập nhưng không được xem xét toàn diện hoặc nhất quán.  . Vì vậy, pháp luật về khiếu nại cần tạo cơ hội cho các bên tham gia (có quyền lợi liên quan) vào việc xem xét lại các quyết định trong quá trình giải quyết khiếu nại.

Nếu như để đáp ứng các đòi hỏi của WTO và các quy định trong Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ cũng như để hài hoà hoá với pháp luật quốc tế thì Việt Nam cần nội luật hoá các quy định pháp luật trong nước sao cho thủ tục xem xét lại các quyết định và hành vi hành chính phải đáp ứng “các tiêu chuẩn tối thiểu về công bằng” . Các tiêu chí như: đúng đắn và công bằng; được áp dụng biện pháp bảo vệ hiệu quả chống lại việc lạm dụng; không quá phức tạp; không quá tốn kém; không có những giới hạn bất hợp lý về thời gian; không có chậm trễ không chính đáng; quyền được thông báo bằng văn bản một cách kịp thời và đầy đủ các chi tiết, kể cả cơ sở của các khiếu nại; các bên tham gia vụ tranh chấp được phép đại diện thông qua luật sư độc lập; các thủ tục phải bao gồm cả biện pháp để xác định và bảo vệ thông tin bí mật; tất cả các bên tham gia tranh chấp được quyền chứng minh yêu cầu của mình và đưa ra chứng cứ liên quan..v.v…là nền tảng để bảo đảm cho sự công bằng trong quá trình giải quyết khiếu nại.

- Cuộc họp và đối thoại về khiếu nại phải được tổ chức theo đề nghị của người khiếu nại hoặc người bị khiếu nại hoặc bất kỳ bên nào có quyền lợi liên quan. 

- “Quy định những thủ tục chặt chẽ trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu cũng tăng tính công bằng và minh bạch của quá trình và chống lại việc lạm quyền. 

- Tất cả các bên có quyền lợi liên quan được biết: (1)  thông báo và bản sao đơn khiếu nại khi người bị khiếu nại nhận được; (2)  thông báo và bản sao của các thông tin bằng văn bản gửi cho người khiếu nại rằng khiếu nại đã được nhận hoặc chưa nhận được cùng với hướng dẫn về cách thức để các bên liên quan có thể tham gia hoặc phản đối khiếu nại hoặc tham gia bằng cách khác vào quá trình giải quyết khiếu nại; (3) Thông báo và cơ hội tham gia đầy đủ vào các cuộc họp hoặc đối thoại về khiếu nại do người giải quyết khiếu nại tổ chức; và (4) tất cả các văn bản và quyết định khác được lưu trong hồ sơ và đưa ra trong quá trình giải quyết khiếu nại bởi cơ quan giải quyết khiếu nại và tất cả các bên khác.

3. Tăng cường khả năng tiếp cận thông tin của người khiếu nại, những người có quyền và lợi ích liên quan

+ Do người có quyền khiếu nại thiếu thông tin về quyền và bảo đảm thực hiện quyền, về bảo vệ lợi ích hợp pháp (ví dụ: thiếu khả năng tiếp cận thông tin để thực hiện quyền khiếu nại...) ?

+ Người khiếu nại thiếu hiểu biết về quyền và nghĩa vụ, về chính sách pháp luật hoặc các thông tin khác

+ Luật về tiếp cận thông tin

4. Mở rộng các điều kiện, cơ hội thực hiện quyền khiếu nại

- Tuyên truyền...

- Có các tổ chức trợ giúp pháp lý...

- Vai trò của luật sư

5.  Áp dụng các biện pháp tuyên truyền nhằm thay đổi nhận thức của người khiếu nại

6. Thành lập cơ quan tài phán hành chính để bảo đảm quyền tiếp cận công bằng của người khiếu nại trong quy trình giải quyết khiếu nại

Không ít người băn khoăn về việc nghiên cứu thành lập cơ quan tài phán hành chính trong khi đã có toà án hành chính.  Trong thoả thuận GATT 1947 của WTO, có sự phân biệt các cơ quan tài phán tư pháp, trọng tài, hành chính và nêu rõ các cơ quan tài phán “trọng tài” cũng bình đẳng với hành chính và tư pháp. Nguyên tắc thoả thuận GATT 1947 của WTO đơn giản là cơ quan tài phán hành chính và toà án phải hoạt động theo thủ tục để đảm bảo việc xem xét lại các quyết định hoặc hành vi hành chính một cách khách quan và vô tư. Cơ chế bảo đảm thực hiện quyền khiếu kiện theo yêu cầu của Hiệp định Thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ (BTA) và quy định của WTO cňng đòi hỏi Nhà nước Việt Nam phải “thiết lập, duy trì các cơ quan tài phán hay thủ tục tư pháp, trọng tài, hành chính nhằm xem xét lại các quyết định hành chính ảnh hưởng đến thương mại dịch vụ”.

Theo tinh thần của BTA và các văn kiện của WTO thì các bên phải thiết lập một cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính nhanh chóng, khách quan, công bằng và không thiên vị; các khiếu kiện hành chính phải được giải quyết cuối cùng bởi tòa án; trong hoàn cảnh và điều kiện cho phép thiết lập cơ quan tài phán hành chính để giải quyết các khiếu kiện hành chính.

 Lựa chọn con đường tài phán có thể bảo đảm hơn về quyền lợi cho người khiếu kiện vì nguyên tắc tố tụng là các đương sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trong quá trình giải quyết tranh chấp (ví dụ: quyền đưa ra chứng cứ của các bên).

Có thể nói, cơ quan tài phán hành chính sẽ có chức năng tài phán, nghĩa là có thủ tục tư pháp trong quá trình giải quyết tranh chấp do quyết định/hành vi hành chính gây ra. Gọi là cơ quan tài phán và có chức năng tài phán không chỉ vì người thực thi chính là một cán bộ xét xử, một thẩm phán luật hành chính -người hoàn toàn độc lập với người có hành vi/quyết định hành chính bị khiếu nại mà còn vì thủ tục tố tụng được tiến hành theo thủ tục tương tự như khi toà án giải quyết các tranh chấp hình sự, dân sự, lao động, thương mại…, đó là tiến hành các phiên xét xử theo đó cả hai bên có thể đưa ra bằng chứng và phản bác lại bằng chứng của bên kia qua việc kiểm tra chéo, mời người làm chứng là các chuyên gia và những người làm chứng khác.

Vai trò của toà án như thế nào với sự tồn tại của cơ quan tài phán hành chính? Toà án không bị lu mờ trong điều kiện tồn tại cơ quan tài phán hành chính độc lập mà trong trường hợp cơ quan tài phán hành chính có sai lầm về pháp luật, các bên có thể kiện ra toà. Toà án bảo đảm quyết định hành chính và việc xem xét lại quyết định hành chính được tiến hành theo luật. Nếu toà án cho rằng luật bị áp dụng sai hoặc phiên xét xử không được tiến hành công bằng và vô tư thì có quyền thay đổi các quyết định của cơ quan tài phán hành chƯnh. Toà án trong trường hợp này giống như cấp phúc thẩm trong tố tụng.

Để thực hiện nhiệm vụ thi hành pháp luật, cơ quan hành pháp cần phải có chức năng tài phán vì thủ tục tư pháp là cần thiết cho một số quyết định hành chính ảnh hưởng đến các cá nhân nhằm duy trì lòng tin của công chúng rằng việc ra các quyết định đó là công bằng và vô tư.  Tính độc lập được duy trì bằng cách khiếu nại đối với các cơ quan được xử lý bởi những người độc lập với người có hành vi hoặc quyết định bị khiếu nại.  Thủ tục được tiến hành theo thủ tục như của toà án giải quyết các tranh chấp bằng cách tiến hành các phiên xét xử như xét xử tại toà theo đó cả hai bên có thể đưa ra bằng chứng và vặn lại bằng chứng của bên kia qua việc kiểm tra chéo, mời người làm chứng là các chuyên gia và những người làm chứng khác và v.v….    

7. Tăng cường năng lực cho các cơ quan, công chức tham gia công tác giải quyết khiếu nại

Xem, Bản Báo cáo và khuyến nghị của Dự án STAR-VIETNAM về việc thành lập cơ quan tài phán hành chính tại Việt Nam, tháng 3 năm 2006.

Xem, Bản Báo cáo và khuyến nghị  của Dự án STAR-VIETNAM về việc thành lập cơ quan tài phán hành chính tại Việt Nam, Tháng 3 năm 2006